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ACSTJ de 29-01-2007
Contra-ordenação Eleições Propaganda eleitoral Decisão da autoridade administrativa Requisitos Fundamentação Aplicação subsidiária do Código de Processo Penal Nulidade Absolvição
I - Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contra-ordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita à enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas, determinando o art. 58.º, n.º 1, al. b), do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas (RGCC) que a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter, entre outros elementos, «a indicação dos factos imputados com indicação das provas obtidas».
II - A fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respectivos destinatários.
III - Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada – a definição do direito do caso – e, consequentemente, é um acto que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.
IV - Dada a natureza (sancionatória) do processo por contra-ordenação, os fundamentos da decisão que aplica uma coima (ou outra sanção prevista na lei para uma contra-ordenação) aproximam-na da decisão condenatória, mais do que da decisão da Administração que contenha um acto administrativo.
V - Por isso, a fundamentação da decisão em processo de contra-ordenação deve participar das exigências da fundamentação de uma decisão penal – na especificação dos factos, na enunciação das provas que os suportam e na indicação precisa das normas violadas.
VI - Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória – a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão – são os factos que forem considerados provados e que constituem a base imprescindível à aplicação das normas chamadas a intervir.
VII - Também a indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do art. 58.°, n.º 1, do RGCC constitui elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
VIII - A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão – sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material – tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não directa, quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva (art. 41.° do RGCC, a propósito do “direito subsidiário”, que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal).
IX - Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação) e que não contenha os elementos que a lei impõe é nula, por aplicação do disposto no art. 374.°, n.º 1, al. a), do CPP.
X - Constando, apenas, da decisão que «o Partido… (Famalicão) elaborou um boletim de propaganda eleitoral e contratou uma empresa para efectuar a distribuição parcial (“O P… F…, Comunicação e Publicidade, Unipessoal”), tendo existido uma contrapartida pecuniária», que «o referido encarte (…) contém vários artigos relativos à promoção da candidatura do Partido… em Famalicão», e que a distribuição foi efectuada «porta a porta», é inegável que os factos enunciados não são, na economia da decisão e na função constitutiva que lhes é própria, verdadeiramente factos com o sentido processual – ocorrências e acontecimentos materiais, de circunstâncias de tempo e espaço, e relativos a relação subjectiva entre o autor e os factos.
XI - Com efeito, numa primeira aproximação, não está factualmente definida a prática de acto de publicidade comercial – o boletim de propaganda eleitoral em causa foi, como está provado, elaborado pelo Partido…; esta indicação factual retira logo o conteúdo do âmbito da publicidade comercial: o conteúdo directamente elaborado, em suporte próprio e autónomo, constituiu propaganda política, mas não publicidade comercial.
XII - Por outro lado, a distribuição do boletim constitui um acto de disseminação espacial e física que permite dar sequência a uma acção própria, e inerente a qualquer difusão de propaganda constante de exemplares plurais com o mesmo conteúdo. A publicidade comercial supõe a utilização contratada de espaços, locais, tempos, suportes, específicos meios materiais e de organização que acrescentam dimensão e amplificam a transmissão de uma determinada mensagem de conteúdo publicitário. A simples distribuição de suportes gráficos de informação com conteúdos autonomamente elaborados, que é inerente ao efeito de difusão de uma certa mensagem política, está, pela sua própria natureza, fora do conceito e do âmbito da publicidade comercial, independentemente da natureza gratuita ou remunerada da actividade material de distribuição avulsa.
XIII - Os factos provados não são bastantes para permitir considerar que a distribuição contratada – que poderia ser igualmente efectuada (e certamente foi, porque a contratada foi só parcial) por meios próprios ou por prestadores diversos, individuais e avulsos, remunerados ou não, ou por via postal – pode ser diferentemente qualificada, com valor de tipicidade, apenas pela qualidade da empresa que também procedeu a distribuição parcial.
XIV - Nesta perspectiva, o art. 4.°, n.° 2, do DL 330/90, de 23-10, não abrange a distribuição de propaganda política, como resulta também do art. 3.º, n.º 3, do mesmo diploma.
XV - Por outro lado, não constam da decisão da entidade recorrida quaisquer elementos que permitam imputar os factos a título de dolo ou de negligência, necessários à caracterização e integração do elemento subjectivo, como elemento indispensável à natureza e integração de uma infracção com consequências sancionatórias.
XVI - Não estando integrados os elementos da tipicidade da contra-ordenação referida pela decisão administrativa a consequência terá de ser a absolvição.
Proc. n.º 3202/06 - 3.ª Secção
Henriques Gaspar (relator)
Silva Flor
Soreto de Barros
Armindo Monteiro
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