Dito de modo muito simples, pode afirmar-se que existem interesses que pertencem a todos mas que não podem ser apropriados por ninguém.
São os chamados interesses difusos que se caracterizam precisamente por serem indivisíveis, isto é, por serem compartilhados em igual medida por todos os cidadãos, ou por todos os que integram um grupo, classe ou categoria indeterminada de pessoas, mas que não podem ser apropriados por ninguém individualmente considerado.
Tratam-se, de interesses pluri-individuais ou metaindividuais, porque dizem respeito a bens ou direitos que pertencem a todos, que radicam na própria colectividade e não se referem apenas a pessoas individualmente consideradas.
Estes interesses difusos encontram-se, como é bom de ver, ligados a algumas das características mais marcantes das sociedades modernas.
Na verdade, a massificação da produção, da distribuição, da informação e do consumo, tem conduzido à existência de conflitos que envolvem muitas pessoas ligadas por um interesse comum – por exemplo, todos os que adquiriram um veículo automóvel com o mesmo defeito de fabrico, ou todos os que aderiram a um mesmo contrato com cláusulas, as mais das vezes escritas em letra minúscula, que lhe foram colocadas à frente e dadas a assinar, sem possibilidade de discussão ou alteração, que não foram explicadas e que são contra a lei.
Por outro lado, a sociedade moderna caracteriza-se, cada vez mais, por ser uma sociedade de risco: riscos sociais, que colocam em causa o bem-estar material e as condições de subsistência e riscos tecnológicos, que põem em perigo valores tão fundamentais como a vida e a saúde.
Estes riscos, que podem, por exemplo, conduzir à poluição ambiental de uma região, porque afectam um número ilimitado de pessoas, têm uma dimensão que ultrapassa o indivíduo – são, por isso, supra-individuais.
  
A Constituição reconhece que “Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender” (cfr. artº66º), que “Todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover” (cfr. artº64º), que “Os consumidores têm direito à qualidade dos bens e serviços consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança e dos seus interesses económicos, bem como à reparação de danos” (cfr. artº 60º).  
 Deste modo, v.g., a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural e o desenvolvimento sustentável, integram-se na categoria dos direitos que são compartilhados por todos em igual medida, ou seja, constituem interesses difusos.
Como será fácil de concluir, estes interesses dizem respeito a realidades da vida muito diferentes entre si, uma vez que vão desde o direito a não ser afectada pela poluição ambiental até ao direito de não ser destinatário de propaganda enganosa.  
Nestas condições, porque são múltiplos e variados os bens sobre que incidem os interesses difusos, e diferentes os graus de lesão que podem ocorrer, são, igualmente, múltiplas e por vezes entrecruzadas, as respostas que o Direito possui para a sua defesa.
Por essa razão, a tutela ou defesa dos interesses difusos pode ocorrer no âmbito do direito administrativo, do direito civil, do direito penal ou contra-ordenacional – dependendo dos interesses que são atingidos e da medida em que o são.
A Lei confere ao Ministério Público a possibilidade de agir em defesa dos interesses difusos.
Existem, aliás, áreas em que a intervenção do Ministério Público tem vindo a ser reconhecida como constituindo, na prática, o grande motor das acções já intentadas.(1) Incluem-se nesta categoriaas acções interpostas pelo Ministério Público contra seguradoras, entidades bancárias e operadoras de serviços de telecomunicações, por incluírem cláusulas abusivas nos contratos a que as pessoas apenas se podem limitar a aderir, tendo-se conseguindo, através dessas acções intentadas pelo Ministério Público, que aquelas entidades deixassem de incluir essas cláusulas nos contratos que firmam com os respectivos utentes.
Sob a presente epígrafe “Em defesa da comunidade” pretende-se dar, ao longo do tempo, a conhecer as várias valências em que se pode desdobrar a intervenção do Ministério Público relativamente à defesa dos direitos difusos e, consequentemente, a medida em que este pode defender os direitos, que radicando na comunidade, pertencem a todos.    
Por ora, disponibiliza-se o arco de intervenção do Ministério Público no âmbito da defesa do direito do ambiente e a distinção que se poderá efectuar entre interesses difusos, colectivos e individuais homogéneos.
Outros textos irão sendo, ao longo do tempo, sendo disponibilizados.
Por isso, se tem fundamentos para crer que um destes interesses está a ser lesado, pode/deve contactar o Ministério Público.
O Ministério Público está representado em todos os tribunais.
Para suscitar a intervenção do Ministério Público não tem que pagar, nem tem que constituir advogado. Se não estiver no serviço competente, será oficiosamente encaminhado para o serviço certo. Se houver lugar a diferentes formas de tutela, o Ministério Público articula-se internamente.
Contactando o Ministério Público, deve transmitir não apenas a informação de que dispuser (narrando factos), como os elementos objectivos que a suportem – por exemplo, fotografias, documentos escritos, indicação de testemunhas – e que permitam avaliar da viabilidade da intervenção.

 

I – A incumbência do Ministério Público

 

A Constituição estabelece, além do mais, que “Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar (…). 
Densificando essas atribuições, o Estatuto do Ministério Público, no seu artº 3º, nº1, al.e), atribui-lhe competência para assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses colectivos e difusos, conferindo-lhe intervenção principal nos processos quando representa aqueles interesses (cfr. artº 5º, nº1, al.e). Por seu lado, o artº 26º-A do Código de Processo Civil reconhece ao Ministério Público legitimidade para propor e intervir nas acções e procedimentos destinados à defesa de interesses difusos.   
No que diz respeito à tutela judicial dos direitos e interesses dos consumidores, os artºs 13º, al.c) e 20º da Lei de Defesa do Consumidor, atribuem ao Ministério Público a incumbência de intervir em acções administrativas e cíveis tendentes à tutela dos interesses individuais homogéneos, bem como de interesses colectivos ou difusos dos consumidores.

 

1. Tripartição dos interesses difusos

 

Decorre do contexto legislativo relativo aos interesses difusos, que este efectua uma clara tripartição entre interesses individuais homogéneos, colectivos e difusos.

A concretização destes interesses assume, particular relevância na medida em que neles assenta a definição das competências do Ministério Público. 

Com efeito, analisado o quadro legal relativo, por exemplo, à defesa do consumidor, dele decorre que não compete ao Ministério Público propor ou intervir em acções destinadas à tutela de posições jurídicas subjectivas de consumidores individualmente considerados.

Ao Ministério Público compete antes, no quadro das competências atribuídas pelo respectivo Estatuto, intentar ou intervir nos processos judiciais aptos a tutelar, a título principal ou cautelar, interesses individuais homogéneos, colectivos e difusos.
 
Por esta razão, mostra-se particularmente relevante a tripartição legalmente estabelecida entre interesses difusos (stricto sensu), interesses colectivos e interesses individuais homogéneos (englobáveis na categoria mais vasta dos interesses difusos lato sensu), por ser este o perímetro que delimita a possibilidade de intervenção processual do Ministério Público.

Utilizando a arrumação conceptual proposta por Miguel Teixeira de Sousa,(1) poder-se-á afirmar que o principal critério que deve presidir à distinção daqueles interesses - e, consequentemente, o que diferencia os interesses difusos stricto sensu dos interesses difusos lato sensu (categoria que abrange os interesses colectivos e os individuais homogéneos) – não é o seu objecto, mas a sua dupla dimensão subjectiva.

Concretizando, e continuando a seguir o modelo sugerido por Miguel Teixeira de Sousa, poder-se-á estabelecer o seguinte modelo de divisão:

1. Os interesses difusos stricto sensu referem-se a bens públicos que, por natureza, só podem ser gozados numa dimensão colectiva, pertencem a uma pluralidade indiferenciada de sujeitos e recaem sobre bens indivisíveis o que implica que nenhum dos seus titulares se pode apropriar de qualquer parcela desses bens.

Deste modo, os interesses difusos stricto sensu reportam-se a bens que podem ser gozados por todos sem que daí possa decorrer qualquer conflito, porque nenhum interessado pode tornar esse bem exclusivo de si próprio nem nenhum pode ser excluído do seu gozo.
Integram esta categoria, v.g., o interesse de qualquer pessoa na qualidade do ar ou da água ou o interesse de qualquer consumidor na qualidade dos bens e serviços prestados.

1. O principal critério utilizado para delimitar os interesses colectivos distinguindo-os dos interesses difusos stricto sensu será o seguinte: estes incidem sobre bens públicos possuindo, por isso, necessariamente, uma pluralidade de titulares, ao invés daqueles que incidem sobre bens privados de uma pluralidade de sujeitos.

Nessa medida, os interesses colectivos agrupam os interesses paralelos de cada um dos titulares de bens privados, interesses esses que podem ser prosseguidos por uma defesa colectiva mas que pressupõe uma estrutura auto-organizada.
Cada um dos titulares do interesse colectivo é titular de um bem privado exclusivo (v.g., o direito a uma indemnização), sendo, por isso necessário, que todos os titulares desse interesse se encontrem federados por um elemento comum, como, por exemplo, uma específica qualidade profissional ou a qualidade de utente de um mesmo serviço público.  
Nesta perspectiva, o principal critério diferenciador do interesse difuso stricto sensu do interesse colectivo é o do objecto sobre o qual incide: o primeiro incide sobre bens indivisíveis que, por definição, não podem ser divididos pelos seus titulares; os segundos integram uma pluralidade de interesses individuais sobre bens exclusivos que são repartidos por cada um dos respectivos titulares.
Assim sendo, o interesse colectivo distingue-se do interesse comum na medida em que este pertence a vários sujeitos que repartem entre si o mesmo bem (são dele contitulares), ao passo que aquele congrega vários titulares de vários bens.
Com base no critério proposto, concluir-se-á que, por exemplo, que o interesse dos consumidores consubstancia um interesse difuso stricto sensu que transcende a vontade dos seus titulares, mas o conjunto dos interesses individuais, sobre bens privados, de cada um daqueles consumidores (v.g., o direito de indemnização) constitui um interesse colectivo, que conjuga a vontade dos respectivos titulares.

1. Por último, restam os interesses individuais homogéneos que assim se denominam pela identidade do seu conteúdo: os titulares de interesses individuais homogéneos são simultaneamente titulares de um mesmo interesse difuso stricto sensu ou de um mesmo interesse colectivo.

Por essa razão, os interesses difusos stricto sensu e colectivos, por um lado, e os interesses homogéneos, por outro, correspondem a uma mesma realidade analisada por prismas distintos – uma supra-individual e outra individual.
No entanto, importa tornar claro que não se trata de um interesse singular de um único indivíduo, mas de um interesse que é também supra-individual na medida em pertence a todos os titulares de um interesse difuso stricto sensu ou de um interesse colectivo.
Os interesses individuais homogéneos possuem, assim, uma dupla dimensão: individual e supra-individual.  
            Exemplificando: o interesse na qualidade de vida ou na preservação do património cultural consubstancia um interesse difuso stricto sensu, mas o interesse de cada um dos habitantes de uma região nessa protecção ou nessa qualidade constitui um interesse individual homogéneo. Por outro lado, os lesados por uma substância lesiva da saúde são titulares de um interesse colectivo, mas o interesse de cada uma das vítimas, perspectivado em conjunto com o idêntico interesse de todos os outros lesados, constitui também um interesse individual homogéneo.

São estes interesses, assim sumariamente expostos, cuja representação judiciária incumbe ao Ministério Público.

 

 

Sumário:
1) Protecção constitucional do ambiente;
2) Lei de Bases do Ambiente
3) Instrumentos da política de ambiente
     a) Instrumentos de protecção e promoção ambiental
     b) Instrumentos reparatórios e repressivos                         
4) Tutela contenciosa do ambiente
     a) Direito de acção procedimental e acção popular
     b) Legitimidade das organizações não governamentais de ambiente
     c) Legitimidade do Ministério Público
     d) Vias jurisdicionais abertas à tutela do ambiente

1. 1) Protecção constitucional do Ambiente:

         A Constituição da República Portuguesa, no artigo 9.º, alínea d) e e), elege a efectivação dos direitos ambientais e a defesa da natureza e do ambiente à categoria de tarefas fundamentais do Estado.
No artigo 60.º, n.º 1, por outro lado, consagra o direito fundamental de todos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e dever de o defender. Para assegurar este direito no quadro de um desenvolvimento sustentável, através do n.º 2, incumbe o Estado de, por meio de organismos próprios,(1) e com o envolvimento e a participação dos cidadãos(2) (n.º 2):
“a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico;
d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações;
e) Promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas;
f) Promover a integração de objectivos ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial;
g) Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do ambiente;
h) Assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida”       

1. 2) Lei de Bases do Ambiente:

Coube à Lei de Bases do Ambiente (LBA), aprovada pela Lei n.º 11/87, de 7 de Abril, e alterada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, definir as grandes linhas de sustentação e orientação da política de ambiente.  
A LBA encontra-se dividida em 9 capítulos:

1. I – Princípios e objectivos (artigos 1.º a 5.º)
2. II – Componentes ambientais naturais (artigos 6.º a 16.º)
3. III – Componentes ambientais humanos (artigos 17.º a 26.º)
4. IV – Instrumentos da política de ambiente (artigos 27.º a 32.º)
5. V – Licenciamento e situações de emergência (artigos 33.º a 36.º)
6. VI – Organismos responsáveis (artigos 37.º a 39.º)
7. VII – Direitos e deveres dos cidadãos (artigos 40.º a 44.º)
8. VIII – Penalizações (artigos 45.º a 48.º)
9. IX – Disposições finais (artigo 49.º)

A LBA, sendo uma lei de enquadramento, dependeu de concretização legal posterior através de decretos-lei de desenvolvimento. Em alguns aspectos, tal desenvolvimento legislativo ocorreu, como se poderá constatar dos diplomas legislativos adiante mencionados, sobretudo para dar cumprimento à necessidade de cumprir obrigações comunitárias, designadamente para transposição de directivas.

1. 3) Instrumentos da política de ambiente:

De acordo com o artigo 2.º da LBA, “A política de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado”.
Tal implica, segundo o artigo 3.º, a observância de determinados específicos: os princípios da prevenção, do poluidor-pagador, da solidariedade intergeracional, da integração, da participação das organizações de defesa do ambiente na formação das decisões administrativas com impacte ambiental e da responsabilização(3).

1. a) Instrumentos de protecção e promoção ambiental:

O princípio da prevenção previsto nos artigos 66.º, n.º 1, alínea a), da Constituição e no artigo 3.º, alínea a), da LBA, é um dos pilares do ordenamento jurídico ambiental.
A prevenção, contudo, não exige a total evitação de lesões ambientais. No actual estado civilizacional, prevenir é sobretudo minimizar os efeitos nocivos da actividade humana sobre o ambiente. O que se exige é a ponderação do interesse de protecção ambiental com outros interesses constitucionalmente protegidos (por exemplo, o direito de livre iniciativa económica). O acto autorizativo ambiental é, neste contexto, um importante instrumento de conciliação de interesses individuais com o interesse público de gestão racional dos componentes ambientais.
Para além de actos administrativos de controlo (licenciamento/autorização prévia de todas as actividades potencialmente poluidoras ou capazes de afectarem a paisagem) a LBA aponta para outra formas de protecção e promoção ambiental: criação de áreas protegidas; definição de uma estratégia nacional de Conservação da Natureza; elaboração de estudos de impacte ambiental; prática de actos administrativos de estímulo (atribuição de subvenções, créditos especiais, isenções ou outros benefícios fiscais); celebração com particulares de contratos (por exemplo, contratos de promoção e adaptação ambiental; a elaboração de planos e outros regulamentos (por exemplo, planos especiais de ordenamento do território, estabelecendo usos preferenciais, condicionados ou interditos); prática de actos administrativos de desencadeamento de reacções contra acidentes ecológicos, de imposição de redução de actividades poluentes através da determinação da redução da laboração, de suspensão temporária ou definitiva da actividade, de transferência de estabelecimentos que afectem o ambiente para outro local; em actuações (não jurídicas) informais ou operações materiais, designadamente acções de fiscalização, etc.
Dá-se seguidamente nota, embora sem preocupação de exaustão, dos diplomas legais que desenvolveram o respectivo regime jurídico.

1. i) Diplomas de incidência geral:

• Regime de Avaliação Ambiental de Planos e Programas: Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho

• Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA): Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, alterado, por último, pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que o republicou
• Regime de Prevenção e Controlo Integrados da Poluição: Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto, alterado pela Declaração de Rectificação n.º 64/2008, de 24 de Outubro
• Regime de Prevenção de Acidentes Graves que Envolvam Substâncias Perigosas: Decreto-Lei n.º 254/2007, de 12 de Julho
• Regime de Exercício da Actividade Industrial (REAI): Decreto-Lei n.º 209/2008, de 29 de Outubro, alterado pelas Declarações de Rectificação n.os 77-A/2008, de 26 de Dezembro e 15/2009, de 10 de Fevereiro
• Regime de Exercício da Actividade Pecuária (REAP): Decreto-Lei n.º 214/2008, de 10 de Novembro, alterado pela Declaração de Rectificação n.º 1-A/2009, de 9 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 316/2009, de 29 de Outubro
• Regulamento do Sistema de Reconhecimento e Acompanhamento de Projectos de Potencial Interesse Nacional (PIN): Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto
• Regime de Articulação dos Procedimentos de Publicitação e de Consulta Pública Aplicável aos Projectos Reconhecidos como de Potencial Interesse Nacional: Decreto-Lei n.º 157/2008, de 8 de Agosto
• Projectos de Potencial Interesse Nacional Classificados como de Importância Estratégica (PIN+): Decreto-Lei n.º 285/2007, de 17 de Agosto
• Instrumentos de gestão territorial:
• Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC): Decreto-Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 218/94, de 20 de Agosto, 151/95, de 24 de Junho, e 113/97, de 10 de Maio
• Planos de Ordenamento dos Estuários: Decreto-Lei n.º 129/2008, de 21 de Julho
• Sistema Comunitário de Ecogestão e Auditoria (EMAS): Regulamento (CE) n.º 1221/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro, que revoga o Regulamento (CE) n.º 761/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março
• Sistema Comunitário de Atribuição de Rótulo Ecológico: Regulamento (CE) n.º 1980/2000, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho

1. ii) Diplomas sectoriais (Conservação da Natureza; Ar; Alterações Climáticas; Água; Ruído; Resíduos)

• Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade: Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho, alterado pela Declaração de Rectificação n.º 53-A/2008, de 22 de Setembro
• Rede Natura 2000: Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro
• Reserva Ecológica Nacional (REN): Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, alterado pela Declaração de Rectificação n.º 63-B/2008, de 21 de Outubro
• Gestão da Qualidade do Ar: Decreto-Lei n.º 276/99, de 23 de Julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 279/2007, de 6 de Agosto
• Regime da Prevenção e Controlo das Emissões de Poluentes para a Atmosfera: Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 126/2006, de 3 de Julho
• Regime do Comércio Europeu de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa: Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de Dezembro, alterado, por último, e republicado pelo Decreto-Lei n.º 154/2009, de 6 de Julho
• Fundo Português de Carbono: Decreto-Lei n.º 71/2006, de 24 de Março, alterado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro
• Lei da Água: Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, alterada pela Declaração de Rectificação n.º 11-A/2006, de 23 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de Setembro
• Regime Complementar da Lei da Água: Decreto-Lei n.º 77/2006, de 30 de Março
• Regime da Utilização dos Recursos Hídricos: Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de Dezembro, 93/2008, de 4 de Junho, 107/2009, de 15 de Maio, e 245/2009, de 22 de Setembro
• Regulamento Geral do Ruído: Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, alterado pela Declaração de Rectificação n.º 18/2007, de 14 de Março, e pelo Decreto-Lei n.º 278/2007, de 1 de Agosto
• Regime Geral da Gestão de Resíduos: Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 183/2009, de 10 de Agosto

1. b) Instrumentos reparatórios e repressivos:  

No capítulo da responsabilização por danos ao ambiente, a LBA enuncia, no seu artigo 3.º, alínea b), um princípio específico que aponta para a assunção pelos agentes das consequências, para terceiros, da sua acção, directa ou indirecta sobre os recursos naturais (artigo 3.º, alínea b)].
O princípio da responsabilização por danos ao ambiente enunciado no artigo 3.º, alínea b), da LBA, na vertente da responsabilidade penal e contra-ordenacional, está, por sua vez, reflectido nos artigos 46.º e 47.º; e na vertente da responsabilidade civil, nos artigos 40.º, n.os 4 e 5, 41.º e 48.º da LBA.

1. i) Responsabilidade penal:    

Quanto à responsabilização penal por agressões ao ambiente, embora não decorrendo uma tal obrigação quer do texto constitucional (artigo 66.º) quer da LBA (artigo 46.º), o legislador ordinário, na revisão do Código Penal de 1995, criou os tipos legais de crime previstos nos artigos 278.º, 279.º e 281.º.
Com a revisão do Código Penal de 1997 veio ainda a possibilitar a punição de pessoas colectivas (artigo 11.º, n.º 2, do Código Penal).

1. ii) Responsabilidade contra-ordenacional:

Quanto às infracções que não constituam crime, a LBA, no seu artigo 47.º, considera-as como contra-ordenações puníveis com coima, embora em termos a definir por legislação complementar, o que veio a ter lugar, por regra, no âmbito dos diplomas que ao longo dos anos desenvolveram os instrumentos de política ambiental e os regimes sectoriais previstos na mencionada lei.
A importância da tutela contra-ordenacional do ambiente veio a justificar a aprovação de uma Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de Agosto, que a republicou, e pela Declaração de Rectificação n.º 70/2009, de 1 de Outubro, que também a republicou), que, na actualidade, convive com o regime geral das contra-ordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (alterado, por último, pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro).  
De destacar que a referida Lei n.º 50/2006 veio ainda a instituir, por meio do seu artigo 69.º, o Fundo de Intervenção Ambiental (FIA), concebendo-o como um instrumento público de prevenção e reparação dos danos resultantes de actividades lesivas para o ambiente, nomeadamente nos casos em que os responsáveis não os possam ressarcir em tempo útil(4).

1. iii) Responsabilidade civil:

Como foi anteriormente referido, o princípio da responsabilização por danos ao ambiente enunciado no artigo 3.º, alínea b), da LBA, está também reflectido nos artigos 40.º, n.os 4 e 5, 41.º e 48.º da LBA, numa vertente de responsabilidade civil.
Contudo, o dano causado à integridade de um bem ambiental natural (comummente apelidado de dano ecológico) não se encontra directamente abrangido pelo regime de responsabilidade decorrente dos mencionados preceitos da LBA (o mesmo se verificando quanto às concretizações legislativas nesta matéria operadas pelos artigos 22.º e 23.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto).
Com efeito, o regime de responsabilidade ambiental instituído pela LBA (como o da Lei n.º 83/95) apresenta-se sobretudo vocacionado para a reparação dos danos provocados às pessoas e às coisas por efeito de uma agressão ao ambiente (também comummente apelidado dano ambiental). 
O Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de Julho, por sua vez alterado pelo Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de Setembro, veio, em desenvolvimento dos artigos 41.º e 48.º da Lei de Bases do Ambiente, estabelecer o actual regime de responsabilidade civil por danos ambientais que inclui a prevenção e reparação de danos à água, às espécies e habitats naturais protegidos e ao solo [alínea e) do n.º 1 do artigo 11.º e respectivo anexo V].
Desta forma, como é afirmado no Preâmbulo do diploma(5), intentou o legislador colmatar tal lacuna. 
O novo regime prevê dois regimes de responsabilidade por danos ambientais: um regime de responsabilidade civil subjectiva e objectiva nos termos do qual os operadores-poluidores ficam obrigados a indemnizar os indivíduos lesados pelos danos sofridos por via de um componente ambiental; e um regime de responsabilidade administrativa destinado a reparar os danos causados ao ambiente perante toda a colectividade, transpondo desta forma para o ordenamento jurídico nacional a Directiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, que aprovou, com base no princípio do poluidor-pagador, o regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com a alteração que lhe foi introduzida pela Directiva n.º 2006/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à gestão de resíduos da indústria extractiva (artigo 1.º).
Este regime, na linha da Directiva que transpõe, assenta numa compreensão alargada de responsabilidade, enformada pelo princípio da prevenção, e independente da verificação de um dano(6).
Clarifica, por outro lado, aspectos equívocos do anterior regime no que toca à distinção entre dano pessoal/patrimonial através de agressões ambientais e o dano causado às componentes ambientais naturais (dano ecológico), a legitimidade para reclamar a sua reparação, os critérios de avaliação do dano e, por último, as formas da sua reparação(7).
A Administração assume, no contexto deste regime de responsabilidade por danos ambientais, como é também afirmado no Preâmbulo do diploma, “ (…) a tarefa de garantir a tutela dos bens ambientais afectados, superando as dificuldades que podem advir da afectação de um universo alargado de lesados. Procura-se também superar as apontadas dificuldades dos regimes de responsabilidade ambiental consagrando um regime de responsabilidade solidária, tanto entre comparticipantes quanto entre as pessoas colectivas e os respectivos directores, gerentes ou administradores, e norteando a demonstração do nexo de causalidade para a preponderância de critérios de verosimilhança e de probabilidade de o facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada. Por último, impõe-se ainda a um conjunto de operadores a obrigação de constituírem garantias financeiras que lhes permita assumir a responsabilidade ambiental inerente à actividade que desenvolvem (…)”.
          

1. 4) Tutela contenciosa do ambiente:

Enquanto direito fundamental, o direito fundamental ao ambiente visa assegurar as utilidades próprias para o Homem das componentes ambientais naturais (ar, luz, água, solo vivo e subsolo, flora e fauna - artigos 6.º a 16.º da LBA), a sua integridade e a manutenção do equilíbrio ecológico, independentemente da afectação de bens ou posições jurídicas individuais. Enquanto realidade objectiva, é encarado como um bem jurídico público que a todos incumbe preservar(8).
Ainda enquanto direito fundamental consubstancia, segundo a maioria dos autores, uma posição subjectiva activa – direito subjectivo público, traduzido no poder jurídico, sobretudo através de normas de direito público, de exigir do Estado e dos particulares um determinado comportamento desdobrável em prestações positivas (actuações do Estado que visem a defesa do ambiente) e prestações negativas (omissão de agressões ao ambiente por parte do Estado e dos particulares).
Nesta óptica, o direito ao ambiente consagrado no artigo 66.º da Constituição surge revestido de uma estrutura complexa em que convivem aspectos do regime específicos «dos direitos, liberdades e garantias» e do regime dos «direitos económicos, sociais e culturais» – enquanto direito à abstenção por parte do Estado e de particulares de condutas nocivas é um direito de natureza análoga aos «direitos, liberdades e garantias»; enquanto direito a prestações positivas é um direito «social» que obriga o Estado à defesa do ambiente e à preservação dos recursos naturais.
A qualificação do direito fundamental ao ambiente, na sua estrutura, como direito subjectivo autónomo não é todavia isenta de controvérsia doutrinária quando se encara o ambiente, nas suas componentes naturais, como um bem de fruição colectiva ou comunitária e, portanto, sem substrato susceptível de apropriação individual. Segundo esta outra perspectiva, o direito ao ambiente é, tão-somente, um direito-dever fundamental de base objectiva tutelado através da figura jurídica dos interesses difusos, ou seja, traduz «uma síntese de posições procedimentais e processuais instrumentais à gestão democrática (do aproveitamento) dos bens ambientais» que possibilita aos cidadãos exigir às entidades públicas o acesso à informação ambiental, a participação em procedimentos autorizativos ambientais e a proposição de acções que visem, independentemente da afectação de direitos individuais (por exemplo, direito à saúde e integridade física ou direitos patrimoniais), a salvaguarda da integridade dos bens ambientais naturais.
No ordenamento jurídico português esta controvérsia tem reduzido interesse prático(9) uma vez que a tutela do ambiente – enquanto bem público que a todos incumbe defender – é assegurado por via do direito de participação procedimental e de acção popular nesse âmbito reconhecido aos cidadãos, às associações e fundações de defesa do ambiente e às autarquias locais, bem como pela legitimidade, designadamente processual, atribuída às organizações não governamentais de defesa do ambiente e ao Ministério Público.

1. a) Direito de acção procedimental e acção popular:  

A Constituição, no actual artigo 52.º, n.º 3, confere a todos, “pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para promover a prevenção, a cessação ou a perseguição das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e preservação do ambiente e do património cultural, bem como para assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e do património cultural.”
Coube por sua vez à Lei n.º 83/95, de 31 de Julho (LAP) dar concretização ao mencionado preceito constitucional, conferindo-lhe uma dupla incidência: procedimental, como direito de participação procedimental (audiência prévia) em procedimentos administrativos que tenham por objecto a adopção pela Administração de planos de desenvolvimento ou planeamento, a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos com impacte relevante no ambiente e nas condições económicas e sociais e da vida em geral das populações ou agregados populacionais de certa área do território nacional (artigos 4.º a 11.º); processual, como direito de acção judicial, nas vertentes de acção popular administrativa (12.º a 21.º).
Quanto ao âmbito objectivo, é o que decorre do artigo 1,º, n.º 2, que fixa os interesses tutelados – saúde pública, ambiente qualidade de vida, protecção de consumo de bens e serviços, património cultural e meio ambiente. O âmbito subjectivo está, por sua vez, fixado no artigo 2.º, que atribui os referidos direitos de participação popular e de acção popular a quaisquer cidadãos no gozo dos direitos civis e políticos e às associações e fundações defensoras de interesses em questão, bem como às autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.
A LAP, contudo, não institui um tipo específico de acção.
É antes um mecanismo de extensão da legitimidade procedimental e processual às pessoas abrangidas pelo seu âmbito subjectivo (artigo 2.º), que permite accionar: perante os tribunais administrativos, acção para defesa dos interesses em questão, bem como acção impugnatória, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses (artigo 12.º, n.º 1); perante os tribunais cíveis, qualquer meio processual que se mostre adequado à defesa dos mesmos interesses (artigo 12.º, n.º 2).

1. b) Legitimidade das organizações não governamentais do ambiente:

Cumpre destacar o papel desempenhado pelas organizações não governamentais de defesa do ambiente (ONGA), às quais é reconhecido, nos termos dos artigos 6.º e 7.º do respectivo Estatuto aprovado pela Lei nº 35/98, de 18 de Julho, desde logo, o direito de participar na definição da política e das grandes linhas de orientação legislativa em matéria de ambiente, com o estatuto de parceiros sociais e com direito de representação, designadamente em órgãos consultivos da Administração Pública (artigos 6.º e 7.º).
Gozam ainda do direito de consulta e acesso à informação junto dos órgãos da Administração Pública (artigo 5.º) e de promoção de meios e procedimentos administrativos de defesa do ambiente (artigo 9.º).
Dispõem, por outro lado, de legitimidade para accionar a tutela judicial do ambiente (artigo 10.º), independentemente de terem ou não interesse na demanda, podendo:
a) Propor as acções judiciais necessárias à prevenção, correcção, suspensão e cessação de actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituam ou possam constituir factor de degradação do ambiente;
b) Intentar, nos termos da lei, acções judiciais para efectivação da responsabilidade civil relativa aos actos e omissões referidos na alínea anterior;
c) Recorrer contenciosamente dos actos e regulamentos administrativos que violem as disposições legais que protegem o ambiente;
d) Apresentar queixa ou denúncia, bem como constituir-se assistentes em processo penal por crimes contra o ambiente e acompanhar o processo de contra-ordenação, quando o requeiram, apresentando memoriais, pareceres técnicos, sugestões de exames ou outras diligências de prova até que o processo esteja pronto para decisão final.

1. c) Legitimidade do Ministério Público:

Distinta da legitimidade popular e da legitimidade das ONGA é a legitimidade (pública) do Ministério Público.
A legitimidade do Ministério Público encontra-se directamente ancorada no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, que lhe comete, entre outras funções, defender os interesses que a lei determinar, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática, nos termos do respectivo Estatuto, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, alterado, por último, pela Lei n.º 37/2009, de 20 de Julho.
O artigo 3.º, n.º 1, do Estatuto do Ministério Público (EMP), desenvolvendo e concretizando a referida norma constitucional, preceitua:  
“1 – Compete, especialmente, ao Ministério Público:
a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta;
b) Participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania;
c) Exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade;
d) Exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social;
e) Assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses colectivos e difusos;
f) Defender a independência dos tribunais, na área das suas atribuições, e velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis;
g) Promover a execução das decisões dos tribunais para que tenha legitimidade;
h) Dirigir a investigação criminal, ainda quando realizada por outras entidades;
i) Promover e realizar acções de prevenção criminal;
j) Fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos;
l) Intervir nos processos de falência e de insolvência e em todos os que envolvam interesse público;
m) Exercer funções consultivas, nos termos desta lei;
n) Fiscalizar a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;
o) Recorrer sempre que a decisão seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei ou tenha sido proferida com violação de lei expressa;
p) Exercer as demais funções conferidas por lei.
(…)” (sublinhado nosso
Dispõe, por outro lado, o artigo 5.º do mesmo Estatuto que:
“1 - O Ministério Público tem intervenção principal nos processos:
a) Quando representa o Estado;
b) Quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais;
c) Quando representa incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta;
d) Quando exerce o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social;
e) Quando representa interesses colectivos ou difusos;
f) Nos inventários exigidos por lei;
g) Nos demais casos em que a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade.
2. (…)
3. (…) 
4 - O Ministério Público intervém nos processos acessoriamente:
a) Quando, não se verificando nenhum dos casos do n.º 1, sejam interessados na causa as Regiões Autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública, incapazes ou ausentes, ou a acção vise a realização de interesses colectivos ou difusos;
b) Nos demais casos previstos na lei.” (sublinhados nossos)
As competências do Ministério Público reflectidas nos transcritos artigos do respectivo Estatuto e da LBA estão-no igualmente nas leis de processo, mais propriamente nos artigos 26.º A do Código de Processo Civil(10) e 9.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos(11) – por via do alargamento da legitimidade processual ao Ministério Público, a par do autor popular (qualquer cidadão, associações de defesa do ambiente e autarquias locais) nos termos da Lei n.º 83/95 (Lei de Acção Popular), para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares nomeadamente destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
No caso do Ministério Público, tais competências estão também reflectidas na possibilidade de intervenção processual subsequente em acções cíveis ou administrativas instauradas por outras entidades (em que não é parte formal), nos termos designadamente previstos nos artigos 334.º do CPC (intervenção acessória), 62.º e 85.º do CPTA.
No caso particular da acção popular administrativa e da acção popular cível, essa intervenção encontra também expressão no artigo 16.º, n.º 3, da LAP, através do poder de se substituir ao autor popular em caso de desistência da lide, bem como de transacção ou de comportamentos lesivos dos interesses para cuja tutela é atribuído por lei o direito de acção popular.  
Contudo, a acção popular e a acção pública a cargo do Ministério Público, embora podendo convergir quanto ao objecto da tutela, não se excluem.
A acção popular é uma forma de defesa ou prossecução de direitos ou interesses uti civis – uma manifestação cívica, que corresponde a um direito fundamental dos cidadãos –, enquanto a acção pública decorre da organização dos poderes do Estado, designadamente do Poder Judicial e do papel que nele está reservado ao Ministério Público nos termos previstos nos artigos 219.º e 220.º da Constituição e que são desenvolvidos no Estatuto do Ministério Público.
Em coerência com o se deixa exposto nas anteriores alíneas, o artigo 45.º da Lei de Bases do Ambiente, na actual redacção, prevê:
“1 - Sem prejuízo da legitimidade de quem se sinta ameaçado ou tenha sido lesado nos seus direitos, à actuação perante a jurisdição competente do correspondente direito à cessação da conduta ameaçadora ou lesiva e à indemnização pelos danos que dela possam ter resultado, ao abrigo do disposto no capítulo anterior, também ao Ministério Público compete a defesa dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente através da utilização dos mecanismos nela previstos.
2 - É igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, bem como às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e às autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa dos valores protegidos pela presente lei.” (sublinhado nosso)

1. d) Vias jurisdicionais abertas à tutela do ambiente:

O artigo 45º da LBA, ora transcrito, na sua versão originária, remetia a o contencioso ambiental para a jurisdição dos tribunais judiciais. Esta solução veio a revelar-se incompatível além do mais com o regime da acção popular introduzido pela Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, que, como se disse, veio instituir a par da acção popular cível uma acção popular administrativa susceptível de ser utilizada para accionar a legitimidade popular perante os tribunais administrativos no âmbito de relações jurídico-administrativas.
Na redacção actual (introduzida pelo artigo 6.º da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro), o artigo 45.º limita-se a remeter para a “jurisdição competente”, que, consoante se trate de prevenir, reparar ou reprimir, tanto poderá ser a jurisdição administrativa ou a cível como a penal.
A LBA dispõe, por outro lado, no seu artigo 42.º que “Aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do dano, seguindo-se, para tal efeito, o processo de embargo administrativo.”  
É esta uma norma meramente remissiva, ou seja, remete para os meios processuais aptos a prevenir e a fazer cessar, de forma célere, situações de agressão ambiental, obrigando à prévia caracterização da relação jurídica ambiental como pública ou privada.
Por conseguinte, tanto remete para as providências cautelares previstas nos artigos 381.º e seguintes do CPC, em especial para a providência cautelar especificada de embargo de obra nova (artigos 412.º a 420.º), como para as providências cautelares previstas nos artigos 112.º e seguintes do CPTA. Eventualmente, também para os processos urgentes de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, regulado nos artigos 104.º a 108.º do CPTA, e de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias regulado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA.
Sucede que as relações jurídicas ambientais, como foi anteriormente referido, são modeladas e conformadas por normas de direito administrativo bem e por vinculações jurídico-públicas (autorização, licença, plano, etc.).
São, por isso, caracterizáveis como relações jurídico-administrativas.
Sendo-o, a tutela judicial, revista ou carácter cautelar ou urgente, tem de ser requerida aos tribunais administrativos, nos termos previstos nos artigos 212º, n.º 3, da Constituição, 1º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alínea a), b), c), d) do ETAF.
Acresce que, tratando-se de infracções cometidas por uma entidade pública contra valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional, a resolução do litígio terá sempre que ser suscitada perante os tribunais administrativos (artigo 4.º, n.º 1, alínea l)].
Assim, independentemente da natureza (privada ou administrativa) que se reconheça ao comportamento adoptado ou ao acto praticado pela entidade pública, quando a violação (por acção ou omissão) aos bens ambientais provém directamente de uma entidade pública, a competência pertence aos tribunais administrativos.
O mesmo se verifica nas situações em que se vise efectivar a responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito público, de titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos a essas acções e omissões (artigo 4.º, n.º 1, alínea g) e h)].
São, pois, as vias de tutela abertas pelo CPTA que importa sobretudo considerar.
Não cabendo desenvolver aspectos adjectivos associados à utilização, em concreto, de uma ou outra forma de processo, sempre se dirá que no contencioso administrativo, os poderes de iniciativa e intervenção processual do Ministério Público estão também ancorados no exercício das funções de defesa da legalidade democrática e de promoção da realização do interesse público que estão cometidas a esta magistratura pelo artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. São, por conseguinte, poderes de iniciativa e intervenção processual em princípio mais abrangentes do que aqueles que são reconhecidos ao autor popular, associações e fundações defensoras do ambiente e autarquias locais.
Por último, caso os meios de tutela, cautelar e urgente, destinados à evitação de danos ambientais não sejam accionáveis por a agressão ambiental já ter sido consumada, importa ainda considerar as formas de tutela orientadas para a reparação dos eventuais efeitos lesivos produzidos (artigos 40.º, n.os 4 e 5, 41.º e 48.º da LBA, 22.º e 23.º da LAP e 7.º a 10.º do Decreto-Lei n.º 147/2008); também à tutela repressiva, por via da efectivação da responsabilidade penal e contra-ordenacional (artigos 46.º e 47.º da LBA, 278.º, 279.º e 281.º do Código Penal, Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, e Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro)(12).   
A tutela penal e contra-ordenacional foram já anteriormente afloradas(13). Não há também aqui possibilidade de desenvolver os aspectos substantivos e adjectivos que a caracterizam.
Todavia, é de destacar o papel de iniciativa reservado ao Ministério Público enquanto titular da acção penal e enquanto sujeito processual com legitimidade para promover o processo penal (artigo 219.º, n.º 1, da Constituição e 48.º e seguintes do Código de Processo Penal).
E muito embora o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias seja matéria da competência das autoridades administrativas, sobressai também, em caso de impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória, que é ao Ministério Público que compete promover a fase judicial subsequente, apresentando o processo de contra-ordenação a julgamento e valendo esse acto como acusação (artigos 33.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro).

 

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