Imprimir acórdão
Processo n.º 271/97
1ª Secção Relator – Paulo Mota Pinto
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório:
1. A..., após trânsito em julgado do Acórdão de 22 de Fevereiro de 1996 da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que o condenou nas respectivas custas, e após notificação da conta e para pagamento das custas, veio apresentar reclamação no mesmo Tribunal, que terminava desta forma:
'Nestes termos, notificado do valor das custas e da respectiva conta, elaborada na operação aritmética de correspondência com a tabela I, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 199/90, vem o reclamante arguir a inconstitucionalidade da citada tabela e do respectivo diploma, com todas as consequências legais, nomeadamente da ilegalidade da conta.' Ouvida a Fazenda Pública e o Ministério Público, que se opuseram à pretensão do reclamante, a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão, em 9 de Outubro de 1996, em que considerou não se tratar 'de uma ‘reclamação da conta’ (a ter lugar quando a conta ‘não estiver feita de harmonia com as disposições legais’ - art. 138º do CCJ)', mas de uma arguição de inconstitucionalidade da tabela I e do Decreto-Lei n.º 199/90, normas essas que, por estarem subjacentes à decisão condenatória em custas, teriam de ter sido impugnadas antes do trânsito em julgado da decisão condenatória. Em consequência, deliberou não tomar conhecimento da reclamação.
2. Inconformado, o reclamante apresentou recurso para o Pleno da 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo da norma da alínea a) do artigo 30º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, o qual, porém, não chegou a ser apreciado, por o Conselheiro-Relator ter indeferido o requerimento de interposição de recurso com fundamento em o acórdão recorrido não ter sido proferido 'em primeiro grau de jurisdição', conforme o disposto na dita alínea a) do artigo 30º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com a redacção dada pela Lei n.º 11/93, de
6 de Abril.
3. Ainda inconformado, apresentou recurso para o Tribunal Constitucional no qual, após despacho de aperfeiçoamento, veio indicar o Regulamento das Custas dos Processos das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º
449/71, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 199/90, de 19 de Junho, encerrando assim as suas alegações:
'1º Foi o presente recurso, de decisão do Supremo Tribunal Administrativo interposto para este venerando Tribunal, porquanto aquele, e em suma, ao decidir pela aplicação da tabela I constante do Regulamento das Custas dos Processos das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 449/71, com as últimas alterações introduzidas pelo Decreto--Lei n.º 199/90, violou os princípios constitucionais da proporcionalidade e da não discriminação, da igualdade e, ainda que indirectamente, do livre acesso ao direito e aos tribunais, todos consagrados nos arts. 9º, 13º, 18º e 20º da Constituição da República Portuguesa.
2º Importa saber que o regime das custas em processo fiscal tem como base o corpo legislativo denominado de Regulamento das Custas dos Processos das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto-lei n.º 449/71, com as últimas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 199/90 de 19/06.
3º Foi, através deste último normativo que se actualizaram, nomeadamente, as tabelas das custas em processo tributário, numa atitude de actualização genérica do custo da justiça, que se veio, de igual forma, a manifestar posteriormente através de uma alteração do Código das Custas Judiciais.
4º Entre as alterações a estes dois corpos normativos distou cerca de um ano, na medida em que a primeira data de Junho de 1989 e a segunda data de Junho de
1990, resultando que, para um mesmo período de tempo e, logo, de idênticas condições económicas e sociais, existe um tratamento díspar quanto ao valor em que importam as custas judiciais em processo tributário, relativamente às suas congéneres em processo cível.
5º Ora, aplicando tal situação ao vertente caso constatamos que, caso este processo tivesse natureza cível, a taxa de justiça integral teria um valor de Esc. 12 000$00. Todavia, e como se trata de processo de impugnação fiscal, tal quantia é largamente ultrapassada, havendo o recorrente de pagar custas no montante de Esc. 62 427$00.
6º Consequentemente, mais não cabe ao recorrente do que questionar este alto Tribunal acerca da constitucionalidade de tais disposições normativas.
7º Temos por assente e irredutível que um dos direitos que assistem aos cidadãos
é o acesso ao direito e à justiça, consagrado, nomeadamente, nos arts. 206º e
20º da Constituição da República Portuguesa.
8º Não se pretende, contudo, esgrimir um direito de acesso aos tribunais completamente gratuito, pois, para além de mais, tal alcance não se pode inferir das supracitadas normas constitucionais, mas apenas uma conformação e adequação do valor que o Estado recebe como contraprestação pela prestação de um serviço - como sucede com qualquer taxa -, neste caso árbitro do conflito, às necessidades e possibilidades quer do particular, quer do Estado, quer, ainda, do próprio interesse público que lhe preside.
9º O direito à justiça é um direito de natureza análoga aos direitos e liberdades fundamentais, conforme preceitua o art. 17º da Constituição da República Portuguesa, pelo que goza de aplicabilidade directa, vinculando as entidades públicas e privadas ao seu cumprimento, de acordo com o n.º 1 do art.
18º do mesmo diploma, e conforme sustenta igualmente Jorge Miranda in 'Manual de Direito Constitucional', Tomo I, pág. 353.
10º Aliás, como já veio o Tribunal Constitucional a decidir, em acórdão n.º
352/91 in 'Acórdãos Tribunal Constitucional', 19º Vol., pág. 549, 'as decisões que o legislador tome em matéria de custas no que concerne ao quantum (...) só haverão de ser taxadas de constitucionalmente ilegítimas quando inviabilizem ou tornarem particularmente oneroso o acesso aos tribunais'. Acresce que 'um julgamento de constitucionalidade pressupõe ainda uma avaliação do equilíbrio interno do sistema legal das custas judiciais' (acórdão n.º 467/91 in 'Acórdãos Tribunal Constitucional', 20º Vol., pág. 289).
11º Temos que, no caso sub iudice, encontra-se irredutivelmente abalado e destruído tal 'equilíbrio interno do sistema legal de custas judiciais'.
12º E, em consequência, estão tangidos de abandono os princípios da proporcionalidade e adequação, bem como da não discriminação, uma vez que se onera de forma discriminatória certos processos em detrimento de outros, ainda que de espécies distintas.
13º Tornam-se, destarte, de sobremaneira gravosas as condições de acesso à justiça, no domínio destes processos fiscais, o que acarretará, inegavelmente, uma negação do estado de direito democrático, igualmente plasmado no art.2º e
206º da lei fundamental, conquanto afastam os cidadãos da possibilidade de defesa dos direitos que lhes assistem.
14º Não procederá o argumento de que tal direito se encontra salvaguardado através do recurso à figura do apoio judiciário pois, olvida-se toda a situação de base - disparidade do valor comparativo das custas - buscando-se de uma situação que mais não será do que um remédio para encobrir uma grave deficiência e ilegalidade jurídica, para além de que constituiria nova violação ao princípio da igualdade, pois originaria diferente tratamento para os cidadãos ao, devido a uma disparidade de valores impostos pelo Estado, permitir a concessão de apoio judiciário a uns, que já não a outros em diferentes processos, qual fosse, por exemplo, o cível.
15º Tal tabela de custas, comparativamente considerada, inviabiliza qualquer anseio de protecção e salvaguarda dos direitos legalmente constituídos, tornando numa ousadia e devaneio qualquer pretensão nesse sentido, o que já não sucederia caso o processo tivesse natureza distinta, qual fosse a cível.
16º Há, destarte, flagrante violação ao princípio da igualdade, plasmado no art.
13º da Constituição da República Portuguesa.
17º Criam-se situações diversas quando deveria existir uma unicidade de condições de acesso à justiça, acarretando uma disparidade de tratamento para cidadãos com iguais direitos.
18º Tanto mais grave é esta situação quanto o que se encontra aqui em discussão
é uma relação de direito público, de apreciação da legalidade e controlo do funcionamento do aparelho de Estado, do qual se tem largamente propalado uma ideia de transparência e crescente abertura aos cidadãos.
19º Como é possível que a Administração e, em geral, todo o aparelho de Estado queira ser tomado como uma pessoa de bem quando, amiúdes vezes, se esquece de que o Estado apenas existe para prosseguir os fins públicos com os limites que imanam quer da lei fundamental, quer das leis ordinárias, ainda que estas sob o jugo, a consonância daquelas.
20º Impõe, assim, o Estado - ainda que indirectamente - uma posição de supremacia, de maior poder, relativamente aos particulares, conquanto no domínio de um processo, em que quase sempre é parte, mitiga o recurso àquele, dissuadindo os cidadãos, com o recurso a custas comparativamente proibitivas, de defenderem os seus direitos contra o próprio Estado.
21º Mais não é a citada tabela e o diploma que a aprovou do que um extraordinário e eficaz instrumento de dissuasão do recurso à via contenciosa pelos particulares, como mecanismo de sua defesa.
22º No sentido da declaração de inconstitucionalidade das disposições legais supramencionadas encontramos várias decisões, entre as quais podemos elencar:
23º No sentido da declaração de inconstitucionalidade das disposições legais supramencionadas encontramos várias decisões, entre as quais podemos elencar: decisões do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto no processos n.ºs.
17/97 e 19/97, e também recentemente no Acórdão 1182/96 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República n.º 35 de 11/02/97.
24º Foram, assim, violadas as disposições constantes dos arts. 2º, 13º, 17º,
18º, 20º, 206º e 268º da Constituição da República Portuguesa.' Por sua vez, a Fazenda Pública, recorrida, ofereceu o merecimento dos autos.
4. Elaborada pelo relator exposição no sentido do não conhecimento do objecto do recurso, foi o recorrente ouvido, vindo pugnar pela verificação de todos os pressupostos do recurso com base em dois argumentos: o de que, embora esgotado o poder jurisdicional do tribunal recorrido 'sempre deverá ser salvaguardada a possibilidade do recurso de constitucionalidade' (invocando, nesse sentido, os Acórdãos n.ºs 439/91, 80/92 e 263/93, deste Tribunal); e um argumento de analogia em relação ao caso decidido pelo Acórdão n.º 354/91, onde se lê que,
'ao considerar esgotado o seu poder jurisdicional de decidir a questão, o juiz a quo considerou implicitamente que a reclamação da conta já havia sido decidida pelo secretário judicial.'
5. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos:
6. O presente recurso de constitucionalidade foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional. Importa apurar se estão preenchidos os requisitos específicos do intentado recurso de constitucionalidade, a saber, a suscitação de uma inconstitucionalidade normativa durante o processo, a aplicação da norma impugnada como critério da decisão recorrida e o prévio esgotamento de recursos legalmente previstos. O requisito do prévio esgotamento de recursos encontra-se verificado, na medida em que do Acórdão de 9 de Outubro de 1996 da 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, intentou o recorrente interpor recurso para o Pleno dessa 2ª Secção, recurso esse que não foi admitido com fundamento em o acórdão recorrido não ter sido proferido 'em primeiro grau de jurisdição', conforme o disposto na dita alínea a) do artigo 30º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com a redacção dada pela Lei n.º 11/93, de 6 de Abril.
7. Dúvidas poderia suscitar, todavia, a aplicação da norma impugnada na decisão recorrida (requisito exigido para que a intervenção do Tribunal Constitucional sobre a conformidade constitucional das normas impugnadas possa ter efeito útil no processo). Conforme despacho do anterior relator do processo neste Tribunal, referindo-se ao objecto do presente recurso, na sequência de despacho que convidou o recorrente a dar cumprimento ao disposto no artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional:
'A norma sobre que se suscita a questão de constitucionalidade, no Decreto-Lei n.º 199/90 de 19-07, será, do mesmo modo em que a definiu o acórdão n.º 1182/96, a que resulta da ‘integração do artigo 3º com as tabelas anexas’.' Tal não significa, porém, que esta norma tenha sido realmente aplicada na decisão recorrida. Na verdade, o recorrente começou por interpor recurso de constitucionalidade do
'acórdão de fls. 189 e dos anteriores sobre a mesma matéria' e, perante o despacho do Exm.º Conselheiro-Relator do Supremo Tribunal Administrativo no sentido de 'clarificar a situação no que respeita do aresto recorrido' – necessária por a fls. 189 não se encontrar acórdão algum, mas sim o despacho referido supra em 2. –, veio esclarecer que
'o objecto do recurso será sempre a questão de fundo sobre a inconstitucionalidade da conta de custas e normas nas quais esta se fundamentou, ou seja, o acórdão de 9 de Outubro de 1996, que não tomou conhecimento da deduzida reclamação.' (sublinhado aditado). Ora, este Acórdão de 9 de Outubro de 1996, de fls. 161 e seguinte, decidiu apenas sobre a natureza da acção intentada pelo recorrente, no sentido de que não se tratou de uma reclamação da conta mas de uma arguição de inconstitucionalidade da tabela I e do Decreto-Lei n.º 199/90. Estas normas, teriam segundo o mesmo esse aresto, de ter sido impugnadas antes do trânsito em julgado da decisão condenatória em custas, pelo que o Supremo Tribunal Administrativo decidiu que 'não pode ser aqui apreciada a questão suscitada pelo reclamante', que diria respeito 'à área da fiscalização abstracta de constitucionalidade', e acordou em 'não tomar conhecimento da deduzida reclamação'. Verifica-se, portanto, que o Acórdão recorrido, de 9 de Outubro de 1996, não apreciou a 'questão de fundo sobre a inconstitucionalidade da conta de custas e normas nas quais estas se fundamentou'. Todavia, tal questão de constitucionalidade foi posta ao Supremo Tribunal Administrativo pelo ora recorrente, referida a uma norma, aplicada na elaboração da conta de custas. E, considerando que a norma aplicada nesta elaboração da conta de custas não foi mencionada no acórdão que condenou o ora recorrente em custas, só depois de notificado dessa conta é exigível a este que suscite a questão de constitucionalidade. O Tribunal Constitucional tem, aliás, considerado (ver os Acórdãos n.ºs 352/89 e 306/90 (publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 28 de Junho de 1989 e de 1 de Março de
1991) que, nestes casos, a reclamação da conta é ainda momento azado para a suscitação da questão de constitucionalidade – o que foi feito na reclamação da conta de custas (fls. 144 e segs. dos autos). Nestas circunstâncias, o facto de o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo não se ter chegado a debruçar sobre uma questão de constitucionalidade, por a ter considerado respeitante 'à área da fiscalização abstracta de constitucionalidade', quando podia e devia fazê-lo, por a questão lhe ter sido adequadamente posta no processo (no momento em que o recorrente soube quais as normas que presidiram à elaboração da conta), e com influência sobre o montante da condenação em custas, não pode constituir obstáculo a considerar que foram, ainda que implicitamente, aplicadas as disposições cuja constitucionalidade foi impugnada, e às quais obedeceu o cálculo da conta de custas. Como se escreveu no Acórdão n.º 318/90 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º, 1990, págs. 249 e segs.):
'Quando o tribunal a quo pode e deve conhecer de certa questão de inconstitucionalidade, o seu não conhecimento deve ser considerado equivalendo a aplicação implícita da norma em causa, para o efeito de recurso para o Tribunal Constitucional.' Pode, pois, afirmar-se que esse Acórdão de 9 de Outubro de 1996, ao não conhecer a questão de constitucionalidade que a tal respeito lhe foi adequadamente suscitada, ainda aplicou implicitamente a norma em que se havia fundamentado a elaboração da conta de custas – a saber, a norma resultante da conjugação do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 199/90 de 19 de Julho, com a tabela I anexa (sobre casos de aplicação implícita, ver ainda, por exemplo, o Acórdão n.º 235/93, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 24º, 1994, págs. 779 e segs.). Verificam-se os requisitos do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, uma vez que a inconstitucionalidade normativa foi ainda suscitada 'durante o processo', e que as normas impugnadas, que foram seguidas no cálculo da conta de custas, foram aplicadas pela decisão recorrida. Pelo que se pode passar ao conhecimento do objecto do recurso, constituído pela norma resultante da conjugação do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 199/90, de 19 de Junho, com a Tabela I anexa a este diploma.
8. Posto isto, reconhece-se de imediato que a questão a decidir é simples, por já ter sido objecto de decisões anteriores deste Tribunal. Assim, o Acórdão n.º 1182/96 (publicado no Diário da República, IIª Série, de 11 de Fevereiro de 1997) julgou inconstitucional, por violação do artigo 20º, n.º 1 da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, 'a norma que se extrai da conjugação do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 199/90, de 19 de Junho, com as tabelas I e II a ele anexas, no trecho de que resulta a taxa de justiça para um processo de oposição com valor de 24 910 629$'. Depois deste Acórdão, o Tribunal Constitucional estendeu repetidamente o juízo de inconstitucionalidade a situações em que a disparidade das custas devidas nos tribunais tributários e nos tribunais comuns não era já de 1 para 5, como no caso do citado aresto, mas de 1 para 3 (Acórdãos n.ºs 102/98 e 166/98, ainda inédito), ou de cerca de 1 para 2 (Acórdão n.º 167/98, ainda inédito). E desde o Acórdão n.º 70/98, com fundamento na violação do direito de acesso aos tribunais, decorrente do artigo 20º, n.º 1 da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decide-se que:
'O facto de, nalgum caso essa desproporção não ser tão significativa não justifica, por isso, que a norma sub iudicio seja julgada inconstitucional apenas em parte e não na sua totalidade' (Acórdão este ainda inédito mas já citado nos Acórdãos n.ºs. 136/98, 137/98, 140/98, 141/98, 143/98, 146/98,
147/98, 168/98, 173/98, 174/98, 196/98, 197/98, 207/98 a 211/98 e 280/98 a
286/98, igualmente inéditos).
É, portanto, de conceder provimento ao presente recurso. III. Decisão Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: a. julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, decorrente do artigo 20º, n.º 1 da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, a norma que se extrai da conjugação do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 199/90, de 19 de Junho, com a Tabela I anexa; b. Em consequência, conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, que deverá ser reformada em consonância com o presente julgamento de inconstitucionalidade.
Lisboa, 12 de Janeiro de 1999 Paulo Mota Pinto Vitor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria Fernanda Palma Artur Maurício Maria Helena Brito José Manuel Cardoso da Costa