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Processo nº 724/2007
3ª Secção
Relatora: Conselheira Maria Lúcia Amaral
Acordam, em Conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I
Relatório
1. Em 19 de Outubro de 2007 foi proferida decisão sumária em que se decidiu não
tomar conhecimento do objecto do recurso interposto para este Tribunal por A.,
Lda.
Este recurso para o Tribunal Constitucional, interposto ao abrigo do disposto na
alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do
Tribunal Constitucional), do acórdão de 26 de Abril de 2007 do Supremo Tribunal
Administrativo, tem como objecto “a apreciação da constitucionalidade dos
artigos 32°, n° 1, alínea a) e 41° do ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84
de 27 de Abril e 5° do Decreto-Lei n° 229/96, de 29 de Novembro quando
interpretados nos sentido de que o STA não tem de conhecer do recurso em relação
a uma questão que apenas foi levantada no TCA, estribando-se para tal na
extinção do 3° grau de jurisdição”, “(B)bem como a apreciação da
constitucionalidade dos mesmos normativos quando interpretados no sentido de que
o tribunal podia decidir sobre matéria nova, não apreciada por ninguém e
negando-se assim o contraditório, sendo assim possível uma verdadeira decisão
surpresa.” “A recorrente considera que a interpretação mencionada em primeiro
lugar viola o direito a um processo justo e equitativo consagrado no artigo 20º,
n° 4 da CRP uma vez que se limita assim, de forma injustificada, o direito da
recorrente ao acesso aos tribunais e à obtenção de uma tutela plena dos seus
direitos.” “A recorrente considera que a interpretação mencionada em segundo
lugar viola, também, o direito a um processo justo e equitativo consagrado no
artigo 20º, n° 4 da CRP uma vez que se limita assim, de forma injustificada, o
direito da recorrente ao acesso aos tribunais e à obtenção de uma tutela plena
dos seus direitos.”
A decisão de não conhecimento do objecto do recurso assentou nos seguintes
fundamentos:
3. Analisados os autos, conclui-se que é de proferir decisão sumária ao abrigo
do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei
do Tribunal Constitucional).
Com efeito, são pressupostos do conhecimento de um recurso interposto, como o
presente, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do
Tribunal Constitucional, além da aplicação como ratio decidendi, pelo tribunal
recorrido, da(s) norma(s) cuja constitucionalidade se impugna e do esgotamento
dos recursos ordinários que no caso cabiam, que a inconstitucionalidade
normativa tenha sido suscitada durante o processo de forma clara e perceptível
(artigo 72.º, n.º 2, da referida Lei).
Este pressuposto, como o Tribunal tem vindo repetidamente a decidir, e se diz,
por exemplo, no Acórdão n.º 352/94 (publicado no Diário da República, II série,
de 6 de Setembro de 1994), deve ser entendido, “não num sentido meramente formal
(tal que a inconstitucionalidade pudesse ser suscitada até à extinção da
instância)”, mas “num sentido funcional”, de tal modo “que essa invocação haverá
de ter sido feita em momento em que o tribunal a quo ainda pudesse conhecer da
questão”, “antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que
(a mesma questão de constitucionalidade) respeita”. É, na verdade, este o
sentido que corresponde à natureza da intervenção do Tribunal Constitucional em
via de recurso, para reapreciação ou reexame, portanto, de uma questão que o
tribunal a quo pudesse e devesse ter apreciado – ver, por exemplo, o Acórdão n.º
560/94, publicado no Diário da República, II série, de 10 de Janeiro de 1995,
onde se escreveu que “a exigência de um cabal cumprimento do ónus da suscitação
atempada – e processualmente adequada – da questão de constitucionalidade não é,
pois, [...] uma ‘mera questão de forma secundária’. É uma exigência formal, sim,
mas essencial para que o tribunal recorrido deva pronunciar-se sobre a questão
de constitucionalidade para que o Tribunal Constitucional, ao julgá-la em via de
recurso, proceda ao reexame (e não a um primeiro julgamento) de tal questão”
(assim, também, por exemplo, o Acórdão n.º 155/95, publicado no Diário da
República, II série, de 20 de Junho de 1995).
A orientação que se descreveu quanto ao ónus de suscitação da questão de
constitucionalidade (como também se salientou no referido Acórdão n.º 352/94)
sofre restrições apenas em situações excepcionais, anómalas, nas quais não se
pode exigir ao interessado que suscitasse a questão de constitucionalidade antes
de proferida a decisão final, designadamente, por o tribunal a quo ter efectuado
uma aplicação de todo em todo insólita e imprevisível da norma impugnada. Este
Tribunal tem, porém, repetidamente afirmado, como se disse no acórdão n.º 479/89
(Diário da República, II Série, de 24 de Abril de 1992) que:
(...) não pode deixar de recair sobre as partes em juízo o ónus de considerarem
as várias possibilidades interpretativas das normas de que se pretendem
socorrer, e de adoptarem, em face delas, as necessárias cautelas processuais
(por outras palavras, o ónus de definirem e conduzirem uma estratégia processual
adequada). E isso também logo mostra como a simples ‘surpresa’ com a
interpretação dada judicialmente a certa norma não será de molde (ao menos,
certamente, em princípio) a configurar uma dessas “situações excepcionais” em
que seria justificado dispensar os interessados da exigência da invocação da
inconstitucionalidade antes de se esgotar o poder jurisdicional do tribunal a
quo sobre a questão para cuja resolução é relevante a norma impugnada.
(...) Mas, se alguma vez tal for de admitir, então haverá de sê-lo apenas numa
hipótese em que a interpretação judicial seja tão insólita e imprevisível que
seria de todo desrazoável dever a parte contar (também) com ela.
(E vejam-se também já, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 94/88 e 90/85, publicados
no Diário da República, II Série, respectivamente de 22 de Agosto de 1988 e de
11 de Julho de 1985, bem como, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 565/96 e 660/96,
onde se afirma que não existe “surpresa” relevante na interpretação perfilhada
na decisão recorrida quando a doutrina e a jurisprudência se dividem quanto à
interpretação da norma impugnada).
4. No presente caso, a suscitação da questão de constitucionalidade ocorreu,
conforme declara a recorrente, no requerimento de interposição do recurso de
constitucionalidade, altura em que se encontrava esgotado o poder jurisdicional
do juiz do tribunal a quo.
Ora, não pode considerar-se que a recorrente tenha sido colocada perante uma
interpretação com a qual não pudesse, razoavelmente, contar. A própria
recorrente referira-se ao problema nos pontos 1 a 10 do requerimento e alegações
de recurso para o tribunal a quo de fls. 196 e segs. E o próprio Tribunal
Constitucional foi já por diversas vezes chamado a apreciar questão de
constitucionalidade substancialmente idêntica à suscitada pela recorrente. Na
verdade, a partir do Acórdão n.º 65/88 (publicado no Diário da República, II
Série, de 20 de Agosto de 1988), este Tribunal tem-se pronunciado no sentido da
não inconstitucionalidade da norma constante do artigo 103.º da Lei de Processo
nos Tribunais Administrativos que estabelece limites ao recurso de decisões
jurisdicionais no âmbito do contencioso administrativo – citem-se, entre outros,
os Acórdãos n.ºs 202/90, 447/93 e 249/94, 125/98, 90/98, 95/98, 170/98
(disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) e 542/98 (inédito); mais
recentemente, os Acórdãos n.ºs 472/2003, 510/2003 e 381/2004 (igualmente
disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt; este último, referido na decisão
pretendida recorrer, confirmou decisão sumária que, remetendo para anterior
acórdão do Tribunal Constitucional, não julgou inconstitucional a norma do
artigo 103.º, n.º 1, alínea a) da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos,
interpretada em termos de, para efeitos dessa norma, ser irrelevante que o
tribunal que interveio em segundo grau de jurisdição se tenha pronunciado sobre
questão nova, só então suscitada), continuaram a manter o mesmo entendimento.
Pelo que sobre a recorrente recaía o ónus de definir e conduzir uma estratégia
processual adequada, o que se reconduzia, no caso, a suscitar desde logo,
perante o Supremo Tribunal Administrativo, a inconstitucionalidade do
entendimento dos artigos 32.º, n.º 1, alínea a), e 41.º, do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27
de Abril, e 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que agora pretende
submeter à apreciação deste Tribunal.
Falta, pois, um pressuposto indispensável ao conhecimento do objecto do recurso:
não foi suscitada durante o processo, nos termos exigidos pela alínea b) do n.º
1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, a inconstitucionalidade das
normas que a recorrente pretende sejam apreciadas pelo Tribunal Constitucional.
Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso.
2. Notificada desta decisão, A., Lda, veio, nos termos do disposto no n.º 3 do
artigo 78.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, reclamar para a conferência,
concluindo do seguinte
modo:
a) Entendeu-se na decisão aqui questionada que faltaria um pressuposto para o
conhecimento do objecto do recurso, seria ele o de que a inconstitucionalidade
da interpretação das normas que a aqui reclamante pretendia ver apreciadas não
ter sido suscitada durante o processo como o exige o artigo 70º, n° 1, b) da Lei
do Tribunal Constitucional.
b) Acrescentando-se que não se podia considerar que a reclamante tivesse sido
colocada perante uma interpretação com a qual não pudesse razoavelmente contar,
mais se dizendo que sobre a aqui reclamante recaía o ónus de definir uma
estratégia que se reconduziria a suscitar perante o STA a inconstitucionalidade
do entendimento dos artigos 32°, n° 1, a) e 41° do ETAF e 5º do Decreto‑Lei n°
229/96, de 29.11.
c) Quanto ao facto de a reclamante não ter sido colocada perante uma decisão com
a qual não pudesse razoavelmente contar tal não é certeiro, isto uma vez que a
reclamante não tem dotes de presciência, e não os tendo não podia deitar-se a
adivinhar que o TCA iria decidir como decidiu sem que aquele Alto Tribunal
averigua-se [sic] da forma como a impugnação havia sido feita chegar ao Serviço
de Finanças, entenda-se, se entregue em mãos ou por CTT como o foi.
d) Isto mais a mais quando o tribunal de 1ª instância lhe havia dado sinal
contrário ao decidir, em sede de apreciação prévia, pela tempestividade da
impugnação.
e) A reclamante também não podia adivinhar que a DCCI não cumpria com a lei,
entenda-se, a reclamante não podia adivinhar que a DGCI se omitia de cumprir
como que lhe impõe o artigo 111° do CPPT no sentido de remeter ao tribunal todos
os elementos relevantes para a decisão.
f) Ora entre esses elementos relevantes ter-se-ia de contar, até por ser uma
questão de apreciação prévia, o texto da impugnação mas também o meio como a
mesma foi feita chegar ao serviço de finanças.
g) Atenta a decisão que veio a ser tomada no TCA forçoso é de concluir que a
DCCI não cumpriu com a lei, e isto logo ela que se encontra estritamente
vinculada ao princípio da legalidade.
h) Face a tudo isto manifesto se torna que a decisão tomada foi uma verdadeira
decisão surpresa e em relação ao que a reclamante não foi chamada a
pronunciar-se.
i) Ora se era uma decisão surpresa, como o foi, a reclamante não podia em
relação a ela ter-se pronunciado anteriormente, e tão pouco se pode dizer que
era algo com que deveria contar.
j) E quanto ao argumento constante da decisão e vertido em 4. supra o mesmo a
colher faria criar uma verdadeira “pescada de rabo na boca” absolutamente
incontornável.
k) É que se o recurso não era admissível para o STA este Alto Tribunal
limitar-se-ia a não decidir e ao assim o fazer não iria, ipso facto, apreciar as
questões de constitucionalidade suscitadas.
l) Pelo que se tornaria inútil suscitar o que quer que fosse perante o STA e
como é por demais sabido o que é inútil é proibido por lei – artigo 137° do CPC.
m) Na prática, a colher o sufragado na decisão tomada colocaria a reclamante
numa situação de indefesa, isto por lhe estar a ser denegado o direito a obter
uma tutela judicial efectiva sem qualquer base de sustentação ou razoabilidade
para tal.
n) E se isto repugna face ao ordenamento nacional também os ensinamentos
recolhidos de Além‑Fronteiras supra citados vão no mesmo sentido.
o) Pelo que, por tudo quanto vem de se dizer, deverá a decisão tomada ser
revogada e substituída a mesma por uma outra que ordene a prossecução dos autos
até final por se encontrarem preenchidos os pressupostos que permitem uma
apreciação de mérito e de fundo por parte do Tribunal Constitucional.
O representante da Fazenda Pública, notificado para responder à reclamação
apresentada pela recorrente, nada disse.
Cumpre apreciar e decidir.
II
Fundamentos
3. Adiante-se desde já que a presente reclamação não pode obter provimento, por
não abalar os fundamentos em que se baseou a decisão reclamada.
Como muito bem se sabe – e como inúmeras vezes tem sido repetido por este mesmo
Tribunal – através deste tipo de recursos [previstos, antes do mais, pela alínea
b) do nº 1 do artigo 280º da Constituição] só pode o Tribunal Constitucional
conhecer de questões relativas à constitucionalidade de normas. As decisões
judiciais, em si mesmas consideradas, não são, em direito português, objecto de
controlo de constitucionalidade. Daí que, para o Tribunal Constitucional, surja
naturalmente como um dado a norma de direito infraconstitucional que é
questionada no recurso. Como se disse no Acórdão n.º 44/85, “saber se a norma
era ou não aplicável ao caso, ou se foi ou não bem aplicada – isso é da
competência dos tribunais comuns, e não do Tribunal Constitucional” (Acórdãos do
Tribunal Constitucional, vol. 5, 1985, p. 408).
A exigência de prévia suscitação da questão de constitucionalidade (prévia em
relação à prolação da decisão recorrida) faz assim todo o sentido no quadro dos
pressupostos do recurso de constitucionalidade. Tratando-se este de um recurso
que incide sobre normas e não sobre decisões, lógico é que se pressuponha que o
tribunal a quo, de cuja decisão se recorre, tenha nessa mesma decisão aplicado a
norma cuja constitucionalidade se questiona, pelo que tal questionamento terá
que ter sido feito pelo próprio recorrente durante o processo, isto é, antes da
prolação da decisão recorrida.
O Tribunal Constitucional tem dito, no entanto, e muito compreensivelmente, que
esta exigência de prévia suscitação da questão de constitucionalidade se não
aplica às situações que sejam de todo excepcionais ou anómalas, por o recorrente
não ter tido nelas qualquer oportunidade processual de suscitar a questão de
constitucionalidade durante o processo; e que se contam, nestes casos anómalos
de inexistência de oportunidade processual, as situações em que a decisão
recorrida tenha feito uma interpretação da norma com a qual o recorrente não
podia razoavelmente contar. É que, nestes casos, anómalos, não será exigível que
se suscite a inconstitucionalidade da norma antes da prolação da decisão. Posto
que esta acaba por ter um conteúdo imprevisto, ou surpreendente, nenhum juízo se
poderia ter feito, antecipadamente, quanto à sua emissão. (Vejam-se, entre
outros, os Acórdãos nºs 499/97, 642/99, 124/00, 192/00, 79/02, 120/02 e 669/05,
todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt.)
4. A reclamante reitera que a decisão de que recorre, no recurso de
constitucionalidade que procura interpor, se integra precisamente nesse grupo de
situações anómalas que justificam a dispensa de suscitação prévia da questão de
constitucionalidade. Mas sem razão o faz.
Com efeito – e tal como se disse na decisão sumária reclamada – não se pode
evidentemente dizer que a interpretação feita, pelo Supremo Tribunal
Administrativo, dos artigos 32.º, n.º 1, alínea a), e 41.º, do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27
de Abril, e 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que fundou a
decisão de não tomar conhecimento do recurso, foi de tal modo imprevisível ou
surpreendente que, com ela, não podia a então recorrente razoavelmente contar. E
posto que é esta a dimensão normativa que, para o Tribunal Constitucional, surge
como um dado (e que é distinta da que fundou a decisão do Tribunal Central
Administrativo Sul que julgou procedente a questão prévia da caducidade do
direito à impugnação), nenhuma justificação ocorre para o facto de (como
reconhece a reclamante, nos pontos 32 e segs. da presente reclamação) se não ter
suscitado no momento da interposição do recurso para o Supremo Tribunal
Administrativo, a questão de constitucionalidade.
Em face das circunstâncias do processo e considerando a jurisprudência do
Tribunal Constitucional neste domínio, tal não corresponde a qualquer exigência
de onerosidade desproporcionada (e muito menos de intuito sancionatório),
tratando-se, muito simplesmente, do ónus, que este Tribunal tem afirmado
repetidamente na sua jurisprudência e que recai sobre as partes, de estas
“analisarem as diversas possibilidades interpretativas susceptíveis de virem a
ser seguidas e utilizadas na decisão e utilizarem as necessárias precauções, de
modo a poderem, em conformidade com a orientação processual considerada mais
adequada, salvaguardar a defesa dos seus direitos” (cfr., nesse sentido, o
Acórdão n.º 22/2002).
E trata-se, como indica a própria epígrafe do referido artigo 72.º da Lei do
Tribunal Constitucional, de uma regra relativa à “legitimidade para recorrer” –
e não à recorribilidade da decisão –, pelo que é necessário que a exigência de
suscitação tenha sido cumprida pela parte que vem a interpor o recurso de
constitucionalidade. A exigência legal, para que se verifique a legitimidade
para recorrer para o Tribunal Constitucional, é no sentido de que a parte
recorrente haja suscitado a questão de constitucionalidade de modo
procedimentalmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida
(e em termos de este estar obrigado a dela conhecer).
Pelo que, independentemente de quaisquer outras considerações, não tendo a então
recorrente suscitado durante o processo a inconstitucionalidade da norma que
pretendeu submeter à apreciação sub specie constitutionis, a presente reclamação
tem de ser desatendida, confirmando-se a decisão reclamada.
III
Decisão
Pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a presente reclamação e condenar
a reclamante em custas, com 20 (vinte) unidades de conta de taxa de justiça.
Lisboa, 4 de Janeiro de 2008
Maria Lúcia Amaral
Carlos Fernandes Cadilha
Gil Galvão