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Processo n.º 424/09
3ª Secção
Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins
Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido CEJ -
Centro de Estudos Judiciários, a Relatora proferiu a seguinte decisão sumária:
«I – RELATÓRIO
1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido CEJ - Centro de
Estudos Judiciários, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 280º da Constituição e da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC, do
acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, em 14 de Janeiro
de 2009 (fls. 273 a 276), que foi alvo de recurso de revista que, por sua vez,
foi rejeitado por acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 02
de Abril de 2009, para que seja apreciada a constitucionalidade das normas
extraídas dos artigos 9º, n.º 1, 26º, n.º 1, 27º, n.º 1 e 28º, n.º 1 e 3 da Lei
n.º 2/2008, de 14 de Janeiro, por alegada “violação do disposto nos artigos 13º,
nºs 1 e 2, 17º, 18º, nº 1, 204º, 268º, nº 4 e 282º, nºs 1 e 2 da Constituição da
República Portuguesa, bem como dos princípios constitucionais da igualdade,
transparência e proporcionalidade” (fls. 386).
Cumpre apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
2. Mesmo tendo o recurso sido admitido por despacho do tribunal “a quo” (cfr.
fls. 389), com fundamento no n.º 1 do artigo 76º da LTC, essa decisão não
vincula o Tribunal Constitucional, conforme resulta do n.º 3 do mesmo preceito
legal, pelo que será necessário averiguar se os pressupostos de admissibilidade
do recurso previstos nos artigos 75º-A e 76º, nº 2, da LTC estão preenchidos.
Sempre que o Relator verifique que não foram preenchidos alguns desses
pressupostos, pode proferir decisão sumária de não conhecimento, conforme
resulta do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC.
3. Em resumo, o recorrente pretende que seja apreciada a constitucionalidade de
normas que, no seu entendimento, foram aplicadas em sentido desconforme à
Constituição, e que serviram de fundamento para que a decisão recorrida julgasse
como não preenchido o requisito de “fumus boni iuris”, tal como configurado na
alínea c) do n.º 1 do artigo 120º, do CPTA.
Ora, sucede que as normas extraídas dos artigos 9º, n.º 1, 26º, n.º 1, 27º, n.º
1 e 28º, n.º 1 e 3 da Lei n.º 2/2008, de 14 de Janeiro, constituem não só
potencial fundamento de decretação da providência cautelar requerida, mas
igualmente potencial fundamento para prolação da decisão principal. Ou seja,
para aferir da procedência da acção administrativa instaurada a título
principal, o competente juiz terá igualmente que apreciar da alegada
inconstitucionalidade daquelas normas.
Conforme tem vindo a ser entendido pelo Tribunal Constitucional (cfr., entre
outros, Acórdãos n.º 457/07, n.º 442/00 e n.º 235/01), sempre que determinada
norma seja, simultaneamente, causa de pedir no procedimento cautelar e na
respectiva acção principal, deve abster-se este Tribunal de conhecer da sua
constitucionalidade, por força da natureza provisória e perfunctória dos juízos
cautelares. Neste sentido, veja-se, por exemplo, o Acórdão 442/00, de 25 de
Outubro de 2000, disponível in www.tribunalconstitucional.pt, no qual se pode
ler:
«Como já teve ocasião de afirmar por diversas vezes (cfr. os acórdãos nºs
151/85, 400/97 e 664/97, publicados no Diário da República, II Série, de 31 de
Dezembro de 1985, 17 de Julho de 1997 e 18 de Março de 1998, respectivamente)
não cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisões proferidas no âmbito
das providências cautelares destinado à apreciação da constitucionalidade de
normas em que, simultaneamente, se fundamentam, quer a providência requerida,
quer a acção correspondente, dada a natureza provisória do julgamento ali
efectuado.
Como se escreveu no citado acórdão nº 151/85, nestes casos, “não terá o juiz da
causa, para decidir sobre a concessão ou não d[a] (...) providência, de
esclarecer exaustiva e definitivamente essa questão de constitucionalidade, mas
apenas de apreciá-la de modo perfunctório e interino. Concretamente: o que ao
juiz caberá formular (nesse momento ou nessa fase processual) é tão-só um juízo
sobre a probabilidade séria da ocorrência de inconstitucionalidade, de harmonia
com a qual decretará ou não a pretendida” providência.
“Crê-se, de resto, que isto se poderá generalizar, afirmando que nos
procedimentos cautelares não cabe senão este tipo de decisão’provisória’
relativamente à questão de constitucionalidade de normas de que substantivamente
dependa a resolução da questão a decidir no processo principal e, portanto, a
concessão da providência (outro poderá ser o caso, evidentemente, se a
inconstitucionalidade respeitar a aspectos diferentes desse, v. g., à tramitação
do procedimento em causa)”.
“Visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no processo
principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí decidindo-se em
definitivo a matéria da (in)constitucionalidade, pelo que não há que conhecer”
do recurso (cit. acórdão nº 664/97).»
Mais especificamente sobre fiscalização sucessiva concreta da
constitucionalidade de normas no âmbito de providências cautelares
administrativas, este Tribunal afirmou, recentemente, através do Acórdão n.º
457/07 (já citado):
“10. Deve notar-se, todavia, que a jurisprudência acabada de mencionar não tem
por base providências cautelares administrativas, mas sim providências de outra
índole, pelo que, antes de a aplicar ao caso em apreço, cumpre averiguar se
existem especificidades nas providências cautelares administrativas que
justifiquem decisão diferente deste Tribunal.
Na verdade, na revisão constitucional de 1997, foi aditado ao n.º 4 do artigo
268º da Constituição que consagrou o direito fundamental à tutela cautelar
administrativa, o que implica que especificamente em sede de Direito Processual
Administrativo, a garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos
administrados, mediante “a adopção de medidas cautelares adequadas” (artigo
268º, n.º 4, da CRP) exige que tanto o requerente, como o requerido, como ainda
os contra-interessados possam ver apreciadas, ainda que perfunctoriamente,
questões relacionadas com a (in)constitucionalidade de normas que sustentam a
decretação ou a recusa de providências cautelares administrativas.
Quer dizer, o artigo 268º, nº 4, conjugado com o artigo 204º da Constituição não
podem deixar de reconhecer o poder dos tribunais administrativos, no exercício
de funções cautelares, para apreciar a constitucionalidade de normas aplicadas
ou a aplicar.
Mas daqui não decorre, necessariamente, que o Tribunal Constitucional detenha
poderes para sindicar, em sede de recurso, essa mesma constitucionalidade,
quando a questão deva ser de novo apreciada no processo principal, sob pena de
esvaziamento do objecto processual deste último.
Não se verifica, portanto, violação do princípio da tutela jurisdicional
efectiva, dado que a questão de constitucionalidade sempre poderá ser apreciada
na acção principal, a qual se pronunciará em definitivo.
11. Com efeito, a tramitação célere e simplificada que caracteriza a tutela
cautelar administrativa não se coaduna com a admissibilidade de fiscalização da
constitucionalidade. Aliás, precisamente com fundamento na sumariedade das
providências cautelares administrativas, houve até quem colocasse em causa a
admissibilidade de suscitação de questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça
das Comunidades Europeias por parte dos juízes cautelares nacionais, por estas
não se coadunarem com a natureza urgente daquelas (neste sentido, ver SÉRVULO
CORREIA / RUI MEDEIROS / DINIZ DE AYALA, “Vers une protection jurisdictionnelle
commune des citoyens en Europe”, in «Estudos de Direito Processual
Administrativo», 2002, Lex, Lisboa, p. 51). Idênticas considerações se podem
fazer em relação à apreciação de recursos fundados na inconstitucionalidade de
normas aplicadas por decisões cautelares, por parte do Tribunal Constitucional.
Além disso, a provisoriedade das providências cautelares administrativas que
significa que estas apenas visam regular determinada situação
jurídico-administrativa até ao proferimento de decisão de fundo sobre a questão
controvertida, implicaria sempre que a formulação de um juízo, pelo Tribunal
Constitucional, de (in)constitucionalidade de norma aplicada por um tribunal
administrativo, nas vestes de juiz cautelar, constituíria um juízo meramente
provisório. Isto é, a eventual decisão do Tribunal Constitucional (seja no
sentido da inconstitucionalidade ou da não inconstitucionalidade) apenas
produziria efeitos jurídicos enquanto não fosse proferida decisão definitiva
sobre o incidente de inconstitucionalidade suscitado no âmbito da respectiva
acção administrativa principal. Aliás, em caso de decretação de providência
cautelar administrativa alvo de confirmação por decisão do Tribunal
Constitucional, aquela sempre caducará por força de qualquer uma das
circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 123º do CPTA, designadamente, por
força do “trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo principal,
no caso de ser desfavorável ao requerente” [cfr. alínea f)].
Ainda que o Tribunal Constitucional se pronunciasse perfunctoriamente pela
inconstitucionalidade de norma aplicada em processo cautelar administrativo,
aquela decisão apenas produziria os seus efeitos (ou seja, a desaplicação da
norma em causa) de modo provisório. Esta decisão de desaplicação apenas poderia
formar caso julgado formal, restrito ao processo cautelar administrativo, pelo
que não poderia afectar a liberdade de apreciação quer do juiz cautelar
administrativo, em sede de julgamento da acção administrativa principal, quer do
próprio Tribunal Constitucional, caso voltasse a ser chamado a pronunciar-se, em
sede de recurso de inconstitucionalidade interposto da decisão final da acção
administrativa principal, o que não seria admissível.
O juízo do Tribunal Constitucional sobre a (in)constitucionalidade da norma
aplicada pela decisão recorrida apenas vigoraria enquanto não fosse julgada
definitivamente a questão de (in)constitucionalidade nos autos da acção
administrativa principal, o que igualmente não é sustentável.
Entendimento diverso, isto é, admitir a possibilidade de a decisão deste
Tribunal formar caso julgado material, conduziria a que o juiz constitucional se
substituísse ao juiz do processo principal.
Ora, o sistema de fiscalização da constitucionalidade não se compadece com uma
solução em que o juiz constitucional se substitui ao juiz do processo principal
nem comporta a possibilidade de decisões de inconstitucionalidade provisórias.
Por último, o julgamento pelo Tribunal Constitucional, em sede de recurso, sobre
uma questão de inconstitucionalidade suscitada em autos de providência cautelar
administrativa coloca em causa a natureza instrumental das providências
cautelares, dado que implica uma antecipação do juízo sobre a
inconstitucionalidade de normas a aplicar na acção administrativa principal.
Juízo esse a formular quer pelos tribunais administrativos que julgam em
primeira instância e, eventualmente, em recurso (artigo 204º da CRP), quer pelo
próprio Tribunal Constitucional, caso venha, nesses autos, a ser interposto o
competente recurso (artigo 280º da CRP). Só assim não será, conforme tem sido
unanimemente reconhecido por este Tribunal (cfr. Acórdãos n.º 235/2001, n.º
442/2000, n.º 400/97 e n.º 151/85, todos disponíveis in
www.tribunalconstitucional.pt), se se tratar do conhecimento de questões de
inconstitucionalidade de normas que sejam exclusivamente aplicáveis em sede de
processo cautelar – v.g., normas processuais que regulem a sua tramitação –,
visto que a decisão sobre a inconstitucionalidade se restringe aos autos de
processo cautelar.”
Esta jurisprudência é integralmente transponível para os presentes autos, na
medida em que o juízo de constitucionalidade a proferir agora seria
integralmente transponível para os autos da acção administrativa que corre
termos a título principal. Assim, torna-se inviável conhecer do objecto do
presente recurso.
III – DECISÃO
Pelos fundamentos supra expostos, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78º-A
da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º
13-A/98, de 26 de Fevereiro, decide-se não conhecer do objecto do presente
recurso.
Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 7 UC´s, nos
termos do n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.»
2. Inconformado com a referida decisão, o recorrente veio reclamar, nos
seguintes termos:
«1.º
A decisão sumária reclamada foi proferida por remissão a jurisprudência anterior
que considerou integralmente transponível para os presentes autos,
designadamente os Acórdãos nºs 457/07, 442/00 e 235/01, entendendo que “sempre
que determinada norma seja simultaneamente causa de pedir no procedimento
cautelar e na respectiva acção principal, deve abster-se este Tribunal de
conhecer da sua constitucionalidade, por força da natureza provisória e
perfunctória dos juízos cautelares
2.º
É verdade que, “visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no
processo principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí se
dirimindo em definitivo a matéria da inconstitucionalidade”
3.º
Porém, no caso concreto, ainda que no âmbito de um procedimento cautelar
urgente, foi formulado pedido de prolação de decisão antecipatória de declaração
de nulidade do acto administrativo impugnado
4.º
Não existe matéria de facto controvertida e apenas se questionava a correcta
aplicação do Direito às decisões e actos praticados, nos exactos termos que
constam dos autos
5.º
Pelo que a questão em apreço é desde o início restrita à violação da referida
lei substantiva, analisada à luz das normas e dos princípios consagrados na
Constituição da República e extensiva à violação da lei processual no que
respeita ao objecto do recurso e aos poderes/deveres de cognição do Tribunal
6.°
Assim, embora estejamos perante um procedimento de natureza cautelar, temos que
o carácter antecipatório do mesmo se destina à obtenção de uma decisão
definitiva, ao abrigo do art.° 121º n.º 1 do C.P.T.A., relativamente à questão
de Direito controvertida e consequentemente pondo termo ao processo principal,
porquanto constam dos autos todos os elementos necessários para o efeito
7.º
Razão porque, salvo o devido respeito, se afigura que a jurisprudência
constitucional citada não é integralmente transponível para os presentes autos
8.°
Desde logo por, à excepção do Acórdão 457/07, ser toda ela anterior ao actual
Cod. Proc. Trib. Adm. aprovado pela Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro
9.º
Que inovadoramente passou a admitir, no seu art.° 121. ° n.º 1 e no âmbito das
providências cautelares, a antecipação do juízo sobre a causa principal
10.º
Enquanto o próprio Acórdão 457/07 (cujo rigor não está aqui em causa) apenas se
refere e é aplicável às providências cautelares conservatórias que por natureza
revestem carácter provisório, implicando um juízo sumário que em princípio só
vigorará até à decisão da causa principal
11.º
Enquanto no caso dos autos, estão reunidas todas as condições para a prolação de
um juízo antecipatório da decisão que foi pedido e põe fim à causa principal,
por força do disposto no art.° 121. ° n.º 1 do actual C.P.T.A.
12.°
Ou seja, da apreciação do objecto do presente recurso de conformidade
constitucional depende a prolação de uma decisão final e não apenas provisória
do processo, pondo fim à causa principal, ainda que proferida no âmbito de um
procedimento cautelar
Em conclusão:
A) A jurisprudência constitucional invocada na decisão reclamada não é
integralmente transponível para os presentes autos,
B) Pois, sem prejuízo da sua validade, apenas é aplicável às providências
cautelares conservatórias, destinadas a vigorar provisoriamente até à decisão do
processo principal
C) Ao invés, no caso dos autos, está em equação a adopção de uma providência
antecipatória com prolação de juízo final sobre a causa principal
D) Sendo procedente, o que apenas depende da apreciação das questões de
conformidade constitucional suscitadas, tal decisão porá fim não só ao
procedimento cautelar como ao próprio processo principal,
E) Pelo que, salvo sempre o devido respeito, se mostram preenchidos os
pressupostos de admissibilidade do recurso previstos nos artigos 70. ° n.º 1 al.
b), 75.°-A e 76.° n.º 2 da L.T.C.» (fls. 407 a 409)
3. Após notificação para efeitos de resposta, o recorrido deixou esgotar o prazo
respectivo sem que viesse aos autos pronunciar-se sobre o teor da reclamação.
Cumpre agora apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
5. Em primeiro lugar, importa frisar que ainda que se admitisse a natureza
antecipatória da providência cautelar requerida nos autos recorridos [alínea c)
do n.º 1 do artigo 120º, do CPTA], nada obstaria a que o raciocínio expendido na
decisão sumária ora reclamada fosse extensível àquele tipo de providência
cautelar. Assim é porque tanto as providências cautelares de tipo antecipatório
ou de conteúdo positivo [cfr. idem] como as providências cautelares de tipo
conservatório ou de conteúdo negativo [cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 120º,
do CPTA] assentam num juízo perfunctório e, como tal, apenas vigoram – quando
decretadas – a título meramente provisório e precário.
Consequentemente, a jurisprudência consolidada na qual assentou a decisão
sumária reclamada não é apenas aplicável às providências cautelares de tipo
conservatório, mas igualmente às de tipo antecipatório. Ainda que, quanto a
estas últimas, o juiz cautelar antecipe a tutela requerida ou a requerer em sede
de acção administrativa principal, certo é que tal antecipação vigora apenas
transitoriamente e a título precário, pelo que, também nesses casos, uma
eventual decisão do Tribunal Constitucional sobre a constitucionalidade de
normas que são, simultaneamente, fundamento da decisão na acção principal e no
processo cautelar, sempre correria o risco de esvaziar de conteúdo a decisão
final a proferir na acção administrativa principal.
Não procede, assim, este argumento do reclamante.
6. Já quanto à questão de saber se a jurisprudência citada na decisão sumária se
aplica quando esteja em causa uma providência cautelar que tenha sido alvo de
convolação em acção administrativa principal de tipo urgente (neste sentido,
defendendo que o preceito legal infra referido conduz, necessariamente, a uma
convolação da providência cautelar originariamente requerida, ver Mário Aroso de
Almeida / Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, 2007, Coimbra, p. 717; ver ainda,
em idêntico sentido, o Acórdão do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo do
Sul, proferido em 26 de Março de 2009, no âmbito do Recurso n.º 02088/06), por
força do mecanismo de antecipação do conhecimento, previsto no n.º 1 do artigo
121º, do CPTA, importa ter presente a concreta tramitação processual dos autos
recorridos.
O próprio reclamante admite [cfr. §3. da reclamação] que a providência cautelar
requerida nos autos recorridos não chegou a tramitar como acção administrativa
principal de tipo urgente, após convolação daquela, ao abrigo do n.º 1 do artigo
121º, do CPTA. É verdade que o ora reclamante requereu ao juiz cautelar a
antecipação do conhecimento da questão controvertida na acção administrativa
principal de que a providência cautelar era instrumento, em sede de requerimento
inicial cautelar [cfr. § B) do pedido, a fls. 17], mas, de acordo com o despacho
que indeferiu a providência cautelar [cfr., em especial, fls. 225 a 230], o juiz
cautelar optou por não lançar mão de tal mecanismo previsto na lei processual
administrativa.
Ora, não se afigura bastante que uma das partes requeira a antecipação do
conhecimento do pedido principal, ao abrigo do n.º 1 do artigo 121º, do CPTA, na
medida em que tal requerimento não produz quaisquer efeitos jurídico-processuais
nem tão pouco é apto a obter uma antecipação definitiva da solução
jurisdicionalizada da questão principal controvertida. Apenas com a decisão de
convolação em acção administrativa principal se fixa a efectiva possibilidade de
antecipação de tal conhecimento e, só nesse caso, poderia então discutir-se
acerca da bondade de eventual remissão para a jurisprudência citada na decisão
sumária ora reclamada.
Nos presentes autos foi proferida decisão cautelar de indeferimento que,
implicitamente, rejeitou o requerimento de antecipação do conhecimento,
apresentado ao abrigo do n.º 1 do artigo 121º, do CPTA.
Em suma, a questão de constitucionalidade que constitui objecto do presente
recurso nunca chegou a ser alvo de um juízo definitivo por parte do tribunal
recorrido, na medida em que foi recusada a antecipação do conhecimento requerida
pelo ora reclamante, pelo que não se vislumbra qualquer razão para reformar a
decisão sumária.
III – DECISÃO
Pelos fundamentos supra expostos, e ao abrigo do disposto no do n.º 3 do artigo
78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei
n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decide-se indeferir a presente reclamação.
Custas devidas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s, nos
termos do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.
Lisboa, 29 de Julho de 2009
Ana Maria Guerra Martins
Vítor Gomes
Gil Galvão