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Processo n.º 261/09
2ª Secção
Relator: Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro
Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I - Relatório
1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, vindos
do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente A. Lda., e recorrida a
Fazenda Pública, o relator proferiu decisão sumária de não conhecimento do
objecto do recurso, com o seguinte teor:
«1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é
recorrente A., LDA. e recorrida a FAZENDA PÚBLICA, foi interposto recurso de
constitucionalidade nos seguintes termos:
«O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art. 70.º da Lei n.º
28/82, de 15 de Novembro, na sua redacção actualmente em vigor;
Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade das normas dos arts. 22.º,
n.º1, e 64.º, n.º 2, do Código do Processo Tributário, na interpretação que
delas fez (e com que foram aplicadas por) esse Alto Tribunal, reiterando, aliás,
a posição assumida pelas instâncias a quo (TAF de Castelo Branco e TCASul).
Tais normas violam os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana,
da igualdade, da proporcionalidade e da justiça plasmados nos artigos 1.º, 2.º,
13.º, 18.º, n.º 2, e 266.º, da CRP;
A questão da constitucionalidade foi suscitada nos autos, desde a petição
inicial, passando pelos sucessivos recursos jurisdicionais.
Nestes termos, requer a V. Ex se digne admitir o presente recurso com subida
imediata nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo, seguindo-se os
demais termos legais.»
2. Convidada a aperfeiçoar o requerimento de interposição do recurso,
nomeadamente, no que respeita à “identificação da interpretação normativa” cuja
inconstitucionalidade pretende que o Tribunal aprecie, a recorrente veio dizer o
seguinte:
«A., Lda., recorrente nos autos à margem referenciados e neles melhor
identificada, vem, na sequência do douto despacho de 13 do corrente mês de Maio
de 2009, e com vista a dar cumprimento integral ao disposto no art. 75.º A ,
n.°s 1 e 2, da LGT, proceder à identificação da interpretação normativa, cuja
inconstitucionalidade pretende ver apreciada, o que faz nos seguintes termos:
1. A recorrente arguiu a inconstitucionalidade das normas do artigo 64.°, n.° 2,
do Código do Processo Tributário — seja na P.I. deduzida na 1.ª instância
(Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco) — artigos 14.° a 17.°; bem
como daquele preceito e do art. 22.°, n.° 1, ambos do mesmo diploma, quer nas
alegações de recurso da decisão da 1.ª instância para o Tribunal Central
Administrativo-Sul — conclusões 12.º, 13.º, 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, 20.º e 23.º;
quer nas alegações do recurso da decisão da 2.ª instância (Tribunal Central
Administrativo-Sul) — para o Supremo Tribunal Administrativo (Secção do
Contencioso Tributário) — conclusões l.ª, 2.ª, 3.ª, 4.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª e 10.ª.
2. O recurso de constitucionalidade interposto vem do douto Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, de 04.02.2009, proferido sobre recurso da decisão do
Tribunal Central Administrativo-Sul, de 27.05.2008.
3. Conforme se aduziu em 1 supra, a recorrente, logo na P.I., arguiu o acto
tributário de ilegalidade por afrontar o disposto no art. 64.°, n.° 2, do CPT,
entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.° 398/98, de 17 de Dezembro, que aprovou
a Lei Geral Tributária.
4. Dispunha o referido preceito que: “As notificações conterão sempre a decisão,
os seus fundamentos e meios de defesa e prazo para reagir contra o acto
notificado, bem como a indicação da entidade que o praticou e se o fez no uso de
delegação ou subdelegação de competências.”
5. A douta sentença do TAF de Castelo Branco rejeitou aquela arguição
argumentando: “Só que a omissão daqueles requisitos na notificação não afecta a
validade do acto tributário notificando, podendo apenas contender com a sua
eficácia ou oponibilidade”. Mais acrescentando que: “Confrontada com uma
notificação insuficiente, o que a impugnante deveria ter feito era requerer a
notificação dos elementos omitidos ou a passagem de certidão que os contenha —
artigo 22.°, n.° 1, do CPT — sendo que, então, os prazos de impugnação se contam
a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida,
conforme dispõe o n.°2 daquele artigo.”
6. Prescrevia, com efeito, o n.° 1, do art. 22.° do mesmo diploma que: “A
responsabilidade tributária abrange, nos termos fixados na lei, a totalidade da
dívida tributária, os juros e demais encargos legais.”
7. Confrontada com a invocação e aplicação pela 1.ª instância do artigo 2.°, n.°
1, do CPT, como fundamento da improcedência do vício adscrito ao acto
tributário, a recorrente logo nas alegações do recurso que dela interpôs para o
TCA-Sul (cfr. fls. 13), arguiu a inconstitucionalidade da respectiva norma por
virtude de, interpretada naqueles termos, entre o mais “…envolver de forma
injustificada e desproporcionada o sacrifício dos direitos e garantias da
recorrente e a sua penalização por comportamentos ilegais da Administração, numa
lógica de «fazei’ pagai’ o justo pelo pecador» “.
8. As decisões jurisdicionais que, desde a 1.ª instância, sucessivamente se
pronunciaram sobre a questão recorrentemente suscitada nos recursos adrede
interpostos — e de modo expresso a do Acórdão recorrido, interpretaram a norma
do art. 64.°, n.° 2, do CPT no sentido de que “são coisas diferentes a
fundamentação e a notificação do acto tributário”, não gerando a eventual
irregularidade da notificação “qualquer vício deforma do acto impugnado, pois
não respeita à validade do mesmo mas à sua eficácia; não aos elementos do acto
propriamente dito mas à realização deste na ordem jurídica. Tal notificação não
constitui mais que um acto complementar que apenas assegura a plena eficácia do
acto comunicando.” (cfr. Acórdão recorrido se louva na doutrina de um seu aresto
de 30.04.2003, proferido no Recurso n.° 241/03).
Também, na senda das anteriores decisões, postas em crise nos sucessivos
recursos, o mesmo aresto proclamou que: “Tal interpretação não contraria
qualquer principio ou preceito constitucional, logo porque, dando direito a que
se requeira a notificação os elementos omitidos, difere o prazo da reclamação
graciosa e da impugnação judicial, ut. art. 22.° do CPT, permitindo ainda no uso
do meio processual de intimação previsto no art. 166°.”
Por seu turno, ao apreciar a arguição de inconstitucionalidade desferida contra
o artigo 22.°, n.° 1, do CPT, o Supremo Tribunal Administrativo, na linha da
instância “a quo”, respondeu que “aquela norma, ao fazer recair sobre o
interessado o ónus de requerer a notificação da fundamentação em falta do acto,
como meio de deferir o início do prazo de recurso contencioso, não viola
qualquer norma ou principio constitucional, designadamente o art. 268.º, n.°3,
da CRP.”
9. Esta foi, também, substancialmente, a doutrina perfilhada nas decisões das
instâncias (1.ª 2.ª) contra as quais a recorrente persistentemente se opôs, com
fundamento na violação por tais normas, assim normativamente interpretadas, dos
princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da igualdade, da
proporcionalidade e da justiça plasmados nos arts 1.°, 2.°, 13.°, 18.°, n.°2, e
266.° da Lei Fundamental.
10. Sendo, pois, esta interpretação normativa dos citados preceitos que a
recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional.
Termos em que, e nos mais de direito doutamente supríveis por V. Exa, se reitera
o pedido formulado, a final, no recurso oportunamente interposto junto desse
Alto Tribunal.»
3. Do exposto resulta que a recorrente não deu cabal cumprimento ao convite ao
aperfeiçoamento que lhe foi dirigido, na medida em que continua a não enunciar a
dimensão normativa (ou dimensões normativas) dos artigos 22.º, n.º 1, e 64.º,
n.º 2, ambos do Código de Processo Tributário, cuja inconstitucionalidade
pretende submeter a julgamento. Na resposta ao convite ao aperfeiçoamento
limita-se a citar passagens das decisões proferidas pelas instâncias, nas quais
se alude aos referidos preceitos do Código de Processo Tributário (cfr. n.ºs 5 e
8 da resposta ao convite ao aperfeiçoamento).
Como é jurisprudência firme e reiterada deste Tribunal, incumbe ao interessado o
ónus de enunciar expressamente a dimensão ou critério normativo que reputa
inconstitucional, de modo a que o Tribunal a possa enunciar na sua decisão,
assim permitindo, caso a venha a julgar inconstitucional, que os destinatários
saibam qual o sentido da norma que não pode ser utilizado por ser incompatível
com a Constituição (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 178/95 e 116/02).
No decurso do processo, como agora, a recorrente nunca indica expressamente qual
a norma ou critério normativo, adoptado como ratio decidendi do caso, que reputa
inconstitucional. Tanto assim, que nas conclusões do recurso apresentado junto
do Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente imputa o vício de
inconstitucionalidade ao “acto tributário” e à “sentença recorrida” (cfr.
conclusões 2ª, 3ª, 5ª e 6ª) e não a uma qualquer norma ou dimensão normativa.
Não pode, assim, ser admitido o presente recurso. [….]»
2. Notificada da decisão, a recorrente veio reclamar para a conferência, ao
abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, nos seguintes termos:
«[…] A decisão de não tomar conhecimento do objecto do recurso funda-se no facto
de a recorrente, tanto no decurso do processo, como na resposta ao convite de
aperfeiçoamento formulado já em sede constitucional, nunca indicar
“expressamente qual a norma ou critério normativo, adoptado como ratio decidendi
do caso, que reputa inconstitucional”.
Salvo o devido respeito, e muito é, a recorrente considera que os termos da
petição de recurso, complementados com a resposta dada ao convite de
aperfeiçoamento que lhe foi dirigido, dão satisfação bastante ao disposto no
art. 75.°-A, n.°s 1 e 2, da LTC, mormente no tocante “à identificação da
interpretação normativa, cuja inconstitucionalidade pretende que o Tribunal
aprecie “.
Com efeito, a recorrente mencionou na petição de recurso, quer a alínea b) do
n.° 1 do artigo 70.° da LTC, quer a norma (no caso vertente normas — as dos
artigos 22.°, n.° 1, e 64.° n.° 2,do Código do Processo Tributário) cuja
inconstitucionalidade pretendia ver apreciada por esse Alto Tribunal, dando,
desse modo, cumprimento ao disposto no n.° 1 do art. 75.°-A da LTC.
Por seu turno,
Indicou também os princípios constitucionais e até mesmo as normas da Lei
Fundamental que os consagram e considera violados, e, bem assim, as peças
processuais em que durante o processo suscitara a questão da
constitucionalidade, com o que deu cumprimento ao disposto no n.° 2 do citado
art. 75.°-A da LTC.
Aliás,
O conteúdo da petição de recurso seguiu de muito perto a minuta publicada no
Breviário de Direito Processual Constitucional, de Guilherme da Fonseca e Inês
Domingos, Coimbra Editora, 197, pgs. 79.
Confrontada com o inesperado convite de aperfeiçoamento da petição de recurso,
no qual se considera que o cumprimento integral do disposto no art. 78.°-A, n.ºs
1 e 2 da LTC postula a “identificação da interpretação normativa, cuja
inconstitucionalidade pretende que o Tribunal aprecie”, a recorrente procedeu a
uma selecção dos trechos das decisões jurisdicionais “a quo” que, do seu ponto
de vista, continham a explicitação da racio decidendi com aplicação das normas
conflituantes com a Constituição.
Ora,
Se já foi grande a surpresa da recorrente perante o convite ao aperfeiçoamento
da petição de recurso, avoluma-se agora face aos fundamentos aduzidos pelo Exmo.
Juiz Relator na sua douta decisão sumária de não conhecimento do recurso.
Desde logo porque, enquanto no douto despacho de convite ao aperfeiçoamento da
petição de recurso se aludia à falta nesta da “identificação da interpretação
normativa cuja inconstitucionalidade pretende que o Tribunal aprecie”, agora
invoca-se o facto de a recorrente continuar “...a não enunciar a dimensão
normativa (ou dimensões normativas) dos artigos 22.°, n.° 1, e 64.°, n.° 2,
ambos do Código de Processo Tributário, cuja inconstitucionalidade pretende
submeter a julgamento “.
Por outro lado, e ressalvando sempre melhor opinião, a expressão “interpretação
normativa” não corresponde no seu conteúdo a “dimensão normativa”, pois que,
enquanto no primeiro caso está em causa o próprio acto de exegese da norma, no
segundo temos já um corolário ou resultado daquela actividade interpretativa.
A interpretação normativa daqueles preceitos da lei ordinária, cuja
constitucionalidade a recorrente pretende sindicar, é aquela que está subjacente
ao veredicto proferido pelo tribunal recorrido, e que extractou e identificou na
resposta ao convite de aperfeiçoamento através dos trechos transcritos das
decisões proferidas pelas instâncias jurisdicionais administrativas e pelo STA.
De facto,
É precisamente a interpretação normativa do art. 22.°, n.° 1, conjugado com o
art. 64.°, n.º 2, do CPT perfilhada pelo STA, que a recorrente pretende submeter
à apreciação do Tribunal Constitucional por considerar que essa interpretação
conflitua com as normas e princípios constitucionais indicados na petição de
recurso.
Tal interpretação está, salvo sempre melhor opinião, com suficiente clareza
explicitada na resposta ao convite de aperfeiçoamento.
A inconstitucionalidade da interpretação normativa dada — rectius do sentido
atribuído — aos artigos 22.°, n.º 1, e 64.°, n.° 2, do CPT, pelas instâncias a
quo, incluindo o STA, foi suscitada adequadamente durante o processo e em termos
de se extrair dessa interpretação a sua dimensão normativa de
inconstitucionalidade.
Pois, o que, para além do mais, sempre esteve em causa no processo foi (e
continua a ser) a questão de saber se, no caso de uma notificação de um acto
tributário, efectuada com preterição dos requisitos previstos no artigo 64.°,
n.° 2, do CPT, é conforme à Constituição e aos princípios nela consignados a
imposição ao seu destinatário/contribuinte do ónus de requerer a comunicação dos
elementos omitidos, tal como prescreve o artigo 22.°, n.º 1 1, do mesmo diploma,
sob pena de o acto comunicado (desfavorável) produzir os seus efeitos na
respectiva esfera jurídica.
Daqui resulta que a norma que se considera inconstitucional é a que tem
subjacente uma interpretação do art. 22.°, n.° 1, do CPT, com o sentido e
alcance de que impende sobre o contribuinte destinatário de uma notificação,
efectuada com preterição dos requisitos previstos no art. 64.°, n.° 2, do CPT de
um acto tributário, o ónus de requerer a passagem de certidão ou a comunicação
dos elementos em falta, sob pena de recaírem sobre si as consequências
desfavoráveis do acto notificado.
A recorrente tem consciência de que não terá, porventura, atingido um elevado
grau de virtuosismo na peça processual que contém a resposta ao convite de
aperfeiçoamento da petição de recurso, mas crê, ainda assim, e com o devido
respeito, ter conseguido cumprir minimamente os pressupostos de que depende o
conhecimento do objecto do recurso.
Na Página Web inicial do site do Tribunal Constitucional lê-se que “As «decisões
sumárias», proferidas nos termos do artigo 78.°-A da Lei do Tribunal
Constitucional, Lei no 28/82, de 15 de Novembro, (na redacção da Lei n.°
13.°-A/98, de 26 de Fevereiro), vêm gradualmente. assumindo maior relevância na
jurisprudência do Tribunal Constitucional, no que respeita quer aos pressupostos
do recurso de constitucionalidade quer a julgamentos de mérito quando é
manifesta a falta de fundamento do recurso”.
A maior relevância gradual que vem sendo assumida, na parte que lhes respeita,
pelas “decisões sumárias” é reveladora de que, por razões meramente formais, um
número significativo e crescente de recursos de constitucionalidade não chega a
julgamento.
Salvo melhor opinião, um tal fenómeno é sintomático de que alguma patologia se
verifica ou na lei ou na interpretação demasiado restritiva que a jurisprudência
do Tribunal Constitucional vem produzindo do direito de recurso constitucional e
de que é sinal visível a interpretação do art. 78.°-A da LTC subjacente ao
convite de aperfeiçoamento da petição de recurso.
Como quer que seja, tal situação não abona nem a favor da paz jurídica, nem do
progresso do direito, nem da justiça nem do Estado de Direito.
Nestes termos, e nos mais de direito, e sempre com o mui douto suprimento de
Vossas Excelências, deve ser atendida a presente reclamação e, em consequência,
ser admitido o recurso.»
3. Notificada a recorrida, esta nada disse.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. A decisão sumária ora reclamada pronunciou-se pelo não conhecimento do
objecto do recurso com fundamento, em síntese, na falta de indicação, pela
recorrente, mesmo após convite ao aperfeiçoamento, da norma cuja
constitucionalidade pretende que o tribunal aprecie.
A reclamante contesta esta decisão, dizendo que indicou as normas em causa, ou
seja, as normas dos “artigos 22.º, n.º 1, e 64.º, n.º 2, do Código de Processo
Tributário”.
Sem razão, porém.
Tal como antes, também na presente reclamação − caso fosse este ainda o momento
atempado para tal indicação, o que não é o caso − a reclamante continua a não
indicar a norma ou interpretação normativa que pretende ver apreciada pelo
Tribunal. Limita-se a apontar dois preceitos legais, mas não especifica qual o
concreto sentido em que tais normas, separada ou conjuntamente, foram adoptadas,
no caso concreto, pela decisão que pretende impugnar perante o Tribunal
Constitucional
Como este Tribunal tem reiteradamente salientado, incumbe ao recorrente
identificar com precisão o sentido da norma que considera inconstitucional e que
pretende submeter a julgamento, de modo a que o Tribunal a possa enunciar na sua
decisão, assim permitindo, caso a venha a julgar inconstitucional, que os
destinatários saibam qual o sentido da norma que não pode ser utilizado por ser
incompatível com a Constituição (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs
178/95 e 116/02).
Deve, por isso, manter-se a decisão reclamada.
III. Decisão
Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.
Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de
conta.
Lisboa, 3 de Setembro de 2009
Joaquim de Sousa Ribeiro
Benjamim Rodrigues
Rui Manuel Moura Ramos