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Processo n.º 1056/07
1ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
Acordam em Conferência na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
Relatório
1. A fls. 262 foi proferida a seguinte decisão sumária:
A., B., C. e D. pretendem impugnar no Tribunal Constitucional, ao abrigo da
alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), o
acórdão tirado em 18 de Setembro de 2007 no Pleno da Secção de Contencioso
Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que confirmou o acórdão da
Secção que manteve a decisão de rejeição, por falta de definitividade vertical,
do recurso contencioso interposto do despacho do Director Regional do Ambiente e
do Ordenamento do Território do Centro. Sustentam, em suma, que a norma que o
Tribunal recorrido retirou do n.º 1 do artigo 25º da Lei de Processo nos
Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, com as
alterações subsequentes) e dos números 1, 3 e 4 do artigo 89º do Decreto-Lei n.º
46/94 de 22 de Fevereiro, segundo a qual uma ordem de reposição da situação
anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde a uma ordem de
demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do
Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui um acto
administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso
hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou
interesses dos respectivos destinatários, é inconstitucional por violar o
disposto no artigo 268º n.º 4 da Constituição.
Colocada assim a questão, haverá que começar por fazer uma breve precisão quanto
ao objecto do recurso interposto, face ao âmbito do recurso de
inconstitucionalidade disciplinado no artigo 70º n.º 1 alínea b) e artigo 71º
ambos da citada LTC.
Destes preceitos resulta que o recurso em análise tem natureza normativa, razão
pela qual se deve aceitar que não cabe ao Tribunal Constitucional a tarefa de
sindicar directamente a decisão recorrida, pois não lhe compete controlar o
juízo de qualificação jurídica da matéria apurada, ou a escolha das regras
susceptíveis de solucionar a lide.
O Supremo Tribunal Administrativo analisou a natureza do acto praticado pela
entidade administrativa ao abrigo dos números 1, 3 e 4 do artigo 89º do
Decreto-Lei n.º 46/94 de 22 de Fevereiro, objecto do recurso contencioso, e
concluiu que esse acto seria contenciosamente irrecorrível por lhe faltar
definitividade vertical. Isto é, entendeu que a competência que é atribuída aos
órgãos subalternos da administração, como acontecia no caso em presença, não é
exclusiva, embora se trate de uma competência própria e separada; neste
pressuposto, concluiu que os actos praticados por tais entidades deverão ser
atacados na ordem interna, por via de recurso hierárquico necessário para,
posteriormente, se abrir a via de impugnação contenciosa, pois só então o acto
revestirá a natureza de acto lesivo.
Ora, o juízo quanto à natureza do acto produzido no âmbito dos poderes
conferidos pelo Decreto-Lei n.º 46/94 22 de Fevereiro de 1994 (diploma que
estabelece o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico, sob
jurisdição do Instituto da Água), designadamente quando praticado ao abrigo dos
números 1, 3 e 4 do seu artigo 89º, constitui matéria que não é sindicável pelo
Tribunal Constitucional, pois, ao proceder à qualificação jurídica dos factos
apurados, Tribunal recorrido move-se na área típica dos seus poderes
jurisdicionais, momento que antecede, em necessária sequência lógica, a fase da
aplicação da regra jurídica que há-de ditar a solução do caso.
Assim, quando os recorrentes pretendem sindicar o julgamento operado na decisão
recorrida quanto a 'uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o
que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo
Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo
deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente
impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por
conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos
destinatários', estão a pretender atrair o Tribunal Constitucional para uma
actividade que lhe é proibida, e que implicaria que o Tribunal adoptasse uma
diferente solução quanto à qualificação da natureza do acto contenciosamente
recorrido.
Subsiste, no entanto, o problema relacionado com a aplicação do artigo 25º n.º 1
da LPTA, cuja mobilização foi, na verdade, essencial para determinar o desfecho
da lide.
Há que reconhecer, no entanto, que os recorrentes não suscitaram adequadamente a
questão de inconstitucionalidade desta norma. Na verdade, as referências feitas
pelos recorrentes, na alegação de recurso apresentada ao Tribunal recorrido,
quanto a comandos constitucionais que haveriam de conduzir esse Tribunal a uma
decisão que lhes fosse favorável, não traduzem nem, muito menos, concretizam a
alegação de incompatibilidade da referida norma com a Constituição, antes têm
manifestamente em vista criticar o próprio juízo decisório, procurando
evidenciar um erro de julgamento mediante a invocação dos aludidos princípios
constitucionais.
Em parte alguma figura a individualização de uma questão de
inconstitucionalidade normativa, directamente conexionada com a norma do n.º 1
do artigo 25º da LPTA, pelo que é de concluir que se não mostra verificado o
requisito relativo à prévia e adequada suscitação, perante o tribunal recorrido,
da questão que é objecto do recurso de inconstitucionalidade.
Em todo o caso, sempre se dirá que o Tribunal Constitucional tem, repetidamente,
entendido que a norma do n.º 1 do artigo 25º da LPTA, enquanto veda a
interposição do recurso contencioso de um acto praticado por órgão subalterno da
Administração, não se mostra desconforme com a Constituição (cfr. Acórdãos n.ºs
603/95, 24/96, 425/99, 235/2003, 188/2004 e 508/2004 todos disponíveis em
www.tribunalconstitucional.pt) entendimento que sempre conduziria à
improcedência do recurso.
Em face do exposto, decide-se, ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC, não
conhecer do recurso.
2. Contra esta decisão reclamam os interessados,
dizendo:
1.º Na Decisão de que ora se reclama, foi decidido não conhecer do objecto do
recurso interposto pelos Recorrentes, por se entender que o mesmo implicaria a
formulação de um 'juízo quanto à natureza do acto produzido no âmbito dos
poderes conferidos pelo Decreto-Lei n. º 46/94 (...) designadamente quando
praticado ao abrigo dos números 1, 3 e 4 do seu artigo 89.º”, o que constituiria
“matéria que não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, pois, ao proceder à
qualificação jurídica dos factos apurados, [o] Tribunal recorrido move-se na
área típica do seus poderes jurisdicionais, momento que antecede, em necessária
sequência lógica, a fase da aplicação da regra jurídica que há-de ditar a
solução do caso'.
Segundo a Decisão, tal suposto objecto do recurso pretenderia “atrair o Tribunal
Constitucional para uma actividade que lhe é proibida, e que implicaria que o
Tribunal adoptasse uma diferente solução quanto à qualificação da natureza do
acto contenciosamente recorrido “, o que não poderia ser admitido.
Por outro lado, e quanto ao artigo 25.º, número 1 da Lei de Processo nos
Tribunais Administrativos (“LPTA”), também indicado no requerimento de
interposição de recurso, entendeu a Decisão que a inconstitucionalidade desta
norma não teria sido adequadamente suscitada pelos recorrentes nas alegações de
recurso antecedentes e que, sem prejuízo da existência de jurisprudência
constitucional pacífica sobre essa matéria, que sempre conduziria à
improcedência do recurso, decidiu-se que também por essa via não caberia
conhecer deste último.
No entanto, consideram os Recorrentes que, salvo o devido respeito, tal
entendimento não será de acolher e que a Decisão ter-se-á baseado numa
incorrecta interpretação do objecto do recurso interposto, que cumpre esclarecer
em termos breves, mas cabais, de maneira a evidenciar a clara admissibilidade do
referido recurso.
2.º Na verdade, o problema de base terá emergido da circunstância de a Decisão
ter analisado separadamente, para efeitos de determinação do objecto do presente
recurso, por um lado, os números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º
46/94, de 22 de Fevereiro (“DL 46/94”) e, por outro lado, o número 1 do artigo
25.º da LPTA, quando, na verdade, a questão de inconstitucionalidade suscitada
pelos Recorrentes respeita à norma resultante da aplicação conjugada de todas
aquelas, as quais não devem, por isso, ser separadamente analisadas.
Com efeito, conforme os Recorrentes tiveram oportunidade de esclarecer e vem,
inclusivamente, referido na Decisão, o que se pretende questionar é a
“inconstitucionalidade da norma extraída da aplicação conjugada do número 1 do
artigo 25.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e dos números 1, 3
e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, segundo a qual, na interpretação do
Tribunal recorrido, uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o
que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo
Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo
deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente
impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por
conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos
destinatários (in casu, dos Recorrentes) “.
No que respeita às normas legais invocadas, os números 1, 3 e 4 do artigo 89.º
do DL 46/94 estabelecem a competência da Direcção Regional do Ambiente e do
Ordenamento do Território (anterior “DRARN”) para a ordenação da reposição da
situação anterior à infracção (n.º 1) e o respectivo regime jurídico, de acordo
com o qual caso tal ordem não seja cumprida no prazo concedido, fica aquela
autoridade habilitada a proceder aos trabalhos e acções necessários, por conta
do infractor (n.º 3), mais se atribuindo força executiva aos documentos que
titulem as despesas incorridas pela entidade pública e que não sejam pagas pelo
infractor no prazo de 20 dias a contar da sua notificação (n.º 4).
Por sua vez, o número 1 do artigo 25.º da LPTA, estabelece (estabelecia) que “Só
é admissível recurso contencioso dos actos definitivos e executórios”.
Aquilo que foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, através do Acórdão
recorrido, foi que uma vez que no artigo 89.º do DL 46/94 estaria prevista uma
competência separada e não exclusiva do Director da DRAOT, o acto administrativo
praticado ao abrigo do mesmo não seria contenciosamente recorrível, por não ser
hierarquicamente definitivo, não estando verificado o requisito exigido no
número 1 do artigo 25.º da LPTA.
3º O que os Recorrentes entendem, no entanto, é que a interpretação das normas
em questão que esteve subjacente à conclusão do Acórdão recorrido é
inconstitucional, por violação do princípio da tutela jurisdicional plena e
efectiva dos particulares consagrado no número 4 do artigo 268.º da Constituição
da República Portuguesa, uma vez que desconsidera o concreto regime consagrado
no artigo 89.º do DL 46/94 e as consequências daí advenientes para a directa
impugnabilidade contenciosa dos actos praticados ao seu abrigo.
Na verdade, independentemente da questão de saber se o artigo 89.º do DL 46/94
consagra ou não uma competência exclusiva ou reservada — matéria que,
aparentemente, a Decisão considerou ser aquela que os Recorrentes pretenderiam
discutir, o que não corresponde à realidade —, o que importa determinar, para os
presentes efeitos, é se o regime legal ali concretamente previsto é compatível
com a garantia constitucional de recurso contencioso contra todos os actos
lesivos, se se entender que os actos praticados ao abrigo daquela norma não são
directamente impugnáveis pelos respectivos destinatários.
Concretamente, e por outras palavras, a questão que se pretende que seja
apreciada pelo Tribunal Constitucional é a de saber se é ou não inconstitucional
a atribuição legal a uma entidade administrativa do poder de ordenar a reposição
da situação anterior à infracção (o que, no caso sub iudice, representou o poder
de ordenar a demolição de uma habitação), acompanhado da faculdade de executar
directamente essa imposição caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário,
sem que seja reconhecido a esse destinatário o direito de recurso contencioso
imediato para os tribunais administrativos do acto assim praticado.
4.º Este problema de inconstitucionalidade, entre outras questões, tem vindo a
ser debatido no presente processo desde a decisão, em primeira instância, de
inadmissibilidade do recurso contencioso interposto pelos Recorrentes e
corresponde a uma das questões que foi suscitada no recurso por oposição de
julgados que deu origem ao Acórdão recorrido.
Nessa sede, o Acórdão Fundamento (proferido pelo STA com data de 19 de Novembro
de 2003) apresentado pelos ora Recorrentes pronunciava-se no sentido de que o
regime legal instituído pelo artigo 89.º não poderia deixar de pressupor, ao
abrigo do artigo 268.º, número 4, da Constituição, a impugnabilidade contenciosa
directa dos actos praticados em exercício da competência aí prevista.
Com efeito, para esse Acórdão, “ao conceder a característica da executoriedade
imediata à decisão do Director Regional e configurá-la como um título legítimo
dessa execução a lei [o artigo 89.º do DL 46/94] está indiscutivelmente a
retirar efeito suspensivo a qualquer recurso administrativo deste acto do
Director Regional, pelo que a sua ordem de reposição tem as características do
acto que produz efeitos externos inafastáveis pelo particular na via
administrativa, em virtude do que o recurso hierárquico que dele se interponha
não suspende a sua eficácia e imediata execução, pelo que não pode ser
qualificado como recurso necessário. Donde resulta que a sua impugnação
contenciosa directa se impõe como decorrência da natureza e efeitos que a lei
confere àquela ordem de reposição dos elementos naturais na situação anterior,
emanada do Director Regional, e também em face do disposto no artigo 268.º n.º 4
da Constituição” (sem sublinhado, nem destaque, no original).
Ou seja, o que se entendeu foi que a natureza e efeitos que a lei conferiu à
ordem de reposição da situação anterior à infracção prevista no artigo 89.º do
DL 46/94 implicam necessariamente que a mesma se traduza no exercício de um
poder (ou na prática de um acto) directamente impugnável perante os tribunais,
ao abrigo da garantia constitucional da tutela jurisdicional plena e efectiva,
não sendo contra essa conclusão invocável o regime do artigo 25.º. número 1, da
LPTA.
No entanto, e ao invés, o Acórdão ora recorrido perfilhou uma solução oposta,
defendendo que “temos igualmente por certo que nada em contrário resulta do
alegado argumento da desconformidade constitucional desta solução com a garantia
do recurso contencioso, constitucionalmente assegurado pelo artigo 268.º número
4 da CRP aos actos dotados de lesividade”, considerando mais adiante que “da
norma do art. 89.º do DL n.º 46/94 não é possível (...) divisar qualquer
elemento contextual ou sistemático que aponte para a aludida executoriedade
imediata do acto de reposição provindo do Director Regional”, assim
improcedendo, na sua perspectiva, a alegação de inconstitucionalidade da
interpretação normativa em apreço.
Ou seja, o que o Acórdão recorrido considerou foi que o acto impugnado pelos
Recorrentes deveria ter sido objecto de recurso hierárquico necessário, por não
se estar perante o exercício de uma competência exclusiva, o que determinava a
necessidade de rejeição do recurso interposto, ancorando tal solução, entre
outras considerações, no entendimento de que o regime do acto administrativo
previsto no artigo 89.º do DL 46/94 não pressupunha, face à garantia da tutela
jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares, o afastamento da
regra estabelecida no número 1 do artigo 25.º da LPTA.
5º Ora, aquilo que os Recorrentes pretendem questionar no presente recurso para
o Tribunal Constitucional não é aquela primeira qualificação do acto praticado
pelo Director da DRAOT como um acto insusceptível de recurso contencioso por ter
sido praticado ao abrigo de uma competência não exclusiva, mas antes este último
entendimento relativo à conformidade constitucional da interpretação conjugada
dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do DL 46/94 e do número 1 do artigo 25.º da
LPTA proposta pelo Acórdão recorrido.
Na verdade, o objecto do presente recurso respeita à questão, puramente
normativa (e que habilitou o Tribunal a quo a pronunciar-se pela suposta
irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado pelos Recorrentes), de saber se
à luz do ordenamento jurídico-constitucional português, é ou não conforme à
garantia de recurso contencioso contra todos os actos lesivos a existência de
uma norma que estabeleça que o exercício de um poder administrativo de ordenação
de reposição da situação anterior à infracção acompanhado da faculdade
administrativa de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja
cumprida pelo destinatário, não habilita este último a impugnar directamente o
acto praticado ao abrigo desse poder, de maneira a poder afastar judicialmente a
lesão dos seus direitos por ele provocada.
A norma assim questionada é, como acima se disse, aquela que resulta da
aplicação conjugada dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do DL 46/94 e do número
1 do artigo 25.º da LPTA, na interpretação perfilhada pelo Tribunal recorrido, e
viola, segundo os Recorrentes, o disposto no número 4 do artigo 268.º da
Constituição, tendo sido a questão de inconstitucionalidade adequadamente
suscitada no processo, estando desta forma verificados todos os requisitos
legalmente exigidos para que se conheça do objecto do recurso.
Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de Exas. se requer que seja a
Decisão sumária proferida nos autos revogada e ordenado o prosseguimento do
presente processo, nos termos do artigo 78.º-A, número 5, da Lei do Tribunal
Constitucional.
3. A autoridade administrativa recorrida não respondeu, importando agora
decidir.
Fundamentação
4. Adiante-se que a reclamação é claramente improcedente.
Na verdade, os reclamantes esforçam-se por demonstrar que, na decisão sumária em
reclamação, o Tribunal identificou erradamente o objecto do presente recurso,
pois em causa estaria apenas a invocada “inconstitucionalidade da norma extraída
da aplicação conjugada do número 1 do artigo 25.º da Lei de Processo nos
Tribunais Administrativos e dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei
n.º 46/94, segundo a qual, na interpretação do Tribunal recorrido, uma ordem de
reposição da situação anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde
a uma ordem de demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do
Ordenamento do Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui
um acto administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso
hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou
interesses dos respectivos destinatários (in casu, dos Recorrentes) “,
acrescentando que o objecto do presente recurso respeita à questão, puramente
normativa (e que habilitou o Tribunal a quo a pronunciar-se pela suposta
irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado pelos Recorrentes), de saber se
à luz do ordenamento jurídico-constitucional português, é ou não conforme à
garantia de recurso contencioso contra todos os actos lesivos a existência de
uma norma que estabeleça que o exercício de um poder administrativo de ordenação
de reposição da situação anterior à infracção acompanhado da faculdade
administrativa de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja
cumprida pelo destinatário, não habilita este último a impugnar directamente o
acto praticado ao abrigo desse poder, de maneira a poder afastar judicialmente a
lesão dos seus direitos por ele provocada.
Mas há que reiterar, em primeiro lugar, que a questão de inconstitucionalidade
(de natureza normativa) não foi, como tal, suscitada perante o Tribunal
recorrido – o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.
Na verdade, a posição dos reclamantes quanto à recorribilidade do acto
contenciosamente impugnado – posição que efectivamente os reclamantes invocam
desde o início da demanda – derivaria da lesividade imediata do acto praticado
pela autoridade administrativa, razão pela qual, por força do disposto no n.º 4
do artigo 268º da Constituição, seria de admitir o recurso contencioso dele
interposto. Ora, é bom de ver que esta questão se reporta directamente à decisão
recorrida, pois radica na qualificação do acto, como acto lesivo, ao invés do
que entendeu o Tribunal recorrido que julgou que o acto – aquele específico acto
em causa – não era qualificável como lesivo, por ser 'compatível com a
interposição de um recurso hierárquico necessário apto a paralisar quaisquer
efeitos lesivos', impugnação graciosa que os reclamantes não teriam usado.
Assim, para além de não terem suscitado a questão de inconstitucionalidade
normativa perante o Tribunal recorrido, os reclamantes, ao pretenderam saber se
'é ou não conforme à garantia de recurso contencioso contra todos os actos
lesivos a existência de uma norma que estabeleça que o exercício de um poder
administrativo de ordenação de reposição da situação anterior à infracção
acompanhado da faculdade administrativa de executar directamente essa imposição
caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário', estão, efectivamente, a
contestar a qualificação jurídica do acto, insistindo na sua lesividade, o que
se reporta directamente à decisão recorrida e não a qualquer norma nela
aplicada.
Torna-se, por isso, patente que o recurso interposto não obedece aos requisitos
previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, razão pela qual não pode
ser conhecido.
Decisão
5. Em face do exposto, o Tribunal decide indeferir a reclamação,
mantendo a decisão sumária de não conhecimento do recurso.
Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.
Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008
Carlos Pamplona de Oliveira
Maria João Antunes
Gil Galvão