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Processo n.º 256/03
1ª Secção
Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira
Acordam no Tribunal Constitucional
1. A. recorre para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido no
Supremo Tribunal Administrativo pelo qual lhe foi mantida a pena disciplinar de
demissão, substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro
anos, aplicada por despacho do Ministro da Administração Interna de 12 de
Outubro de 1999.
Convidado a precisar os termos do seu recurso, esclareceu:
a) O recurso vem interposto de norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada
durante o processo, na interpretação que as instâncias lhe deram (art°. 70° n° 1
b) da LTC);
b) No processo o recorrente suscitou a inconstitucionalidade da interpretação
dada ao art°. 26° a) do Regulamento Disciplinar da PSP - que se entendeu
permitir a aplicação da sanção disciplinar de perda da totalidade da pensão de
reforma do recorrente por 4 anos - e provocou a exaustão dos meios recursórios
ordinários, nos termos a que a eles alude o art°. 70°, n°2 da Lei 28/82 de 15 de
Novembro;
e) Esse art°. 26° do citado RD da PSP prevê, em relação a agentes aposentados,
que a pena de demissão seja substituída pela pena de perda da pensão
d) Tal norma, se interpretada, como foi, no sentido de permitir a perda total da
pensão pelo período de 4 anos é manifestamente desconforme com a lei
constitucional por não ser compatível com a reserva de um “mínimo adequado e
necessário a uma sobrevivência condigna”, pelo que a pensão remanescente nunca
pode ser inferior ao montante do salário mínimo nacional (cfr. o Ac. STJ de
10/3/98, BMJ 475, 764).
e) A interpretação questionada, viola, simultaneamente, o art°. 1º (dignidade da
pessoa humana) o art°. 19º (“Os órgãos de soberania não podem, conjunta ou
separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias...”),
o artigo 26°, no seu n° 3 (“A lei garantirá a dignidade pessoal...”), a alínea
f) do n° 1 do artigo 59° (que garante a todos os trabalhadores o direito a
“assistência e justa remuneração, quando vítimas de acidente de trabalho ou de
doença profissional”), a alínea a) do n° 2 do artigo 59° (que estabelece
incumbir ao estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a
que os trabalhadores têm direito, nomeadamente: “o estabelecimento e a
actualização do salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores,
as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de
desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e
financeira e a acumulação para o desenvolvimento”), e o art°. 63°, todos da CRP.
f) A questão foi suscitada logo no requerimento da interposição do recurso
depois, nas alegações produzidas no tribunal recorrido.
O recurso foi admitido. O recorrente concluiu a sua alegação da seguinte forma:
1ª O Recorrente - aposentado da P.S.P. - foi punido pela prática de factos
ocorridos quando já estava aposentado com a pena de demissão que se declarou
“substituída pela perda de direito à pensão pelo período de 4 anos” aplicada por
despacho do M.A.I. de 12/10/99 publicado no DR de 10/12/99, pena essa que
culminou um processo disciplinar que lhe foi movido, no qual se considerou
provado que este, depois de reformado da PSP por incapacidade física, no período
compreendido entre finais de Setembro e finais de Outubro de 1997, logrou obter
de quatro empresas distintas da cidade de Guimarães bens cujo valor global era
de cerca de 29.500$00, com a promessa de “fechar os olhos” a infracções
praticadas por essas empresas ou empregados seus.
2a A pena aplicada é manifestamente inadmissível e ilegal, porquanto:
a) Tendo os factos em questão sido alegadamente praticados quando o recorrente
já se encontrava aposentado, estava o mesmo fora da alçada disciplinar da PSP,
tal como, aliás, opinou o Digno Agente do Ministério Público, pois a punição dos
agentes da PSP já aposentados só pode ter lugar por factos praticados durante o
tempo de serviço (cfr. o Estatuto Disciplinar da PSP, aprovada pela Lei n° 7/90
de 20 de Fevereiro, art°. 26°, n° 1 c) e 35º n° 2);
b) A pena de demissão substituída por perda de pensão da reforma por 4 anos, por
outro lado, não considerou as circunstâncias do exemplar comportamento anterior
do recorrente (1ª classe de comportamento, louvores e recompensas, em Angola,
por “excelentes capacidades de trabalho”) de diminuto valor envolvido e do curto
período de tempo - cerca de um mês - em que os factos terão ocorrido;
c) Tal pena de perda total da pensão de aposentação por 4 anos entendeu-se
consentida pelo art°. 26°, alínea a) do Regulamento Disciplinar da PSP que
prevê, em relação a agentes aposentados, que a pena de demissão seja substituída
pela pena de perda da pensão, norma que, se interpretada, como foi, no sentido
da perda de 100% da pensão pelo período de 4 anos é manifestamente desconforme
com a lei constitucional se o visado não tiver outros meios de subsistência, por
não ser compatível com a reserva de um “mínimo adequado e necessário a uma
sobrevivência condigna”
d) Daí que ao recorrente devia assegurar-se uma pensão de reforma sobrante nunca
inferior ao montante do salário mínimo nacional (cfr. o Ac. STJ de 10/3/98, BMJ
475, 764) violando aquela interpretação simultaneamente o art°. 1° (dignidade da
pessoa humana) o art°. 19° (“Os órgãos de soberania podem, conjunta ou
separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias...”),
o artigo 26°, no seu n° 3 (“A lei garantirá a dignidade pessoal...”), a alínea
f) do n° 1 do artigo 59° (que garante a todos os trabalhadores o direito a
“assistência e justa remuneração, quando vítimas de acidente de trabalho ou de
doença profissional”), a alínea a) do n° 2 do artigo 59° (que estabelece
incumbir ao estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a
que os trabalhadores têm direito, nomeadamente: “o estabelecimento e a
actualização do salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores,
as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de
desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e
financeira e a acumulação para o desenvolvimento”), e o artigo 63°, todos da
CRP.
Termos em que na procedência do recurso, deve revogar-se o acórdão recorrido e,
em consequência, ser declarado nulo ou anulado o despacho recorrido que aplicou
ao recorrente a pena de demissão convertida em perda do direito à totalidade da
pensão de aposentação pelo período de quatro anos, por violação do art°. 26° n°
1, e) do Regulamento Disciplinar da P.S.P. uma vez que esta norma, na
interpretação concreta que lhe foi fixada, e não tendo o visado outro qualquer
meio de subsistência, implica a simultânea violação dos artigos 1°, 19°, n° 3 do
artigo 26°, alínea f) do n° 1 e alínea a) do n° 2 do artigo 59° e artigo 63°,
todos da Constituição da República Portuguesa.
2. Cumpre, desde logo, delimitar o âmbito do presente recurso.
O recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de
Novembro (LTC) cabe das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja
inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Trata-se,
portanto, de um recurso de natureza normativa cujo objecto consiste em norma
aplicada na decisão recorrida apesar da acusação de inconstitucionalidade.
Excede, por isso, este âmbito o que o recorrente alega quanto aos vícios que
afectariam tanto a decisão jurisdicional recorrida directamente considerada,
como ainda, por maioria de razão, a própria decisão administrativa
contenciosamente sindicada.
Não compete ao Tribunal, por exemplo, avaliar a razoabilidade da pena
disciplinar aplicada, nem sindicar os motivos que conduziram a autoridade
administrativa recorrida a escolher a concreta sanção aplicada, tarefa que se
inclui na função jurisdicional típica do Tribunal recorrido, cujo controle
escapa à competência do Tribunal Constitucional. Cumpre, isso sim, verificar que
o Tribunal recorrido fez aplicação, e com carácter essencial, da norma contida
no Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado
pelo artigo 1.º da Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro.
3. O preceito em que se inclui a norma questionada tem a seguinte
redacção:
Artigo 26.º
Situação de aposentação e de licença ilimitada
1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as
seguintes especialidades:
a) A pena de suspensão é substituída pela de multa, que não poderá exceder o
quantitativo correspondente a 20 dias de pensão;
b) A pena de aposentação compulsiva será substituída pela perda direito à pensão
pelo período de três anos;
c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo
período de quatro anos.
2 - Aos funcionários e agentes na situação de licença ilimitada são aplicáveis
as penas previstas nas alíneas a), b), f) e g) do n.º 1 do artigo 25.º
Ao recorrente foi aplicada a norma constante da alínea c) do n.º 1 do preceito,
razão pela qual a pena de demissão que em princípio lhe caberia foi substituída
pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.
A acusação de inconstitucionalidade assenta essencialmente na incompatibilidade
do seu comando com a reserva de um “mínimo adequado e necessário a uma
sobrevivência condigna”, alegadamente garantido pelos artigos 1º, 19º, 26º n.º
3, 59º nºs 1 alínea f) e 2 alínea a) e 63º da Constituição, pelo que seriam
violados o princípio da dignidade da pessoa humana, a garantia de que os órgãos
de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos
direitos, liberdades e garantias, o de que a lei garantirá a dignidade pessoal,
a garantia aos trabalhadores do direito a “assistência e justa remuneração,
quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional”, a incumbência
do Estado de assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os
trabalhadores têm direito, nomeadamente, “o estabelecimento e a actualização do
salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores, as necessidades
dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de desenvolvimento das
forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e financeira e a
acumulação para o desenvolvimento”, assim como seria violado o direito à
segurança social.
4. A questão de inconstitucionalidade foi colocada ao Supremo
Tribunal Administrativo de forma sensivelmente idêntica. O acórdão recorrido
resolveu-a da seguinte forma:
4. Afirma ainda o recorrente jurisdicional, contra o decidido, que a pena de
perda total da pensão por quatro anos é desconforme com os princípios
constitucionais do direito a um mínimo necessário à vida condigna e aos artigos
19° n.° 1; 59° n.° 1 al. f) e n.°2 al. a) e também 63º.
O Acórdão recorrido refere que se trata de argumento “ad terrorem”, uma vez que
são invocadas as consequências e não o erro. Considera porém, que sendo a perda
da pensão limitada no tempo ela representa um sacrifício como todas as sanções,
mas não viola as normas constitucionais apontadas pelo recorrente. Nas
conclusões o recorrente insiste em que fica privado do mínimo adequado a uma
sobrevivência condigna, não podendo a sanção ir além do equivalente ao salário
mínimo nacional.
Porém, para a aplicação das penas disciplinares a entidade decidente não tem de
averiguar da situação económica do arguido, sendo que as prestações sociais de
que eventualmente carece e que o Estado tem de lhe facultar, como mínimo de
sobrevivência, de acordo com as leis da previdência e da assistência, não
interferem com a aplicação de pena disciplinar de carácter económico traduzida
na suspensão por três ou quatro anos da pensão de aposentação.
A questão também não se reconduz exactamente ao que sucede com a
impenhorabilidade da parte que excede 2/3 da pensão (art. 824° n.° 1 b) do CPC),
porque não se trata aqui de penhora, mas de sanção administrativa e, por um
raciocínio desse tipo também as penas expulsivas seriam contrárias à dignidade
humana.
O direito sancionatório em que são aplicadas penas de carácter económico só
assume sentido como medida excepcional perfeitamente independente de todas as
considerações e mecanismos necessários para acorrer às necessidades básicas, os
quais numa sociedade solidária têm lugar e devem funcionar eficazmente, mas sem
obstaculizar o funcionamento do direito disciplinar.
Diferentes são as considerações sobre penhorabilidade porque aí estarão em causa
direitos patrimoniais do credor e do devedor em condições de paridade, sem
necessidade de valorizar interesses públicos como os que presidem ao direito
disciplinar do funcionalismo público e em especial das forças de segurança.
Deste modo não se consideram violados os artigos 1°; 19° 26° n.° 3; 59° n.° 1
-f) e n.º 2 a) e 63° da CRP.
5. O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre questão
semelhante. Fê-lo no Acórdão 442/2006, no qual, depois de recordar a
jurisprudência do Tribunal sobre a inconstitucionalidade de normas que permitem
a penhora de rendimentos provenientes de pensões sociais ou rendimentos do
trabalho de montante não superior ao salário mínimo nacional, diz o seguinte:
'[...]
10. A questão de constitucionalidade que está colocada nos presentes autos é,
porém, diferente da que foi objecto daqueles arestos. É que, neste caso, a
afectação da pensão de aposentação não resulta de um acto de penhora, visando a
satisfação coerciva de um direito de crédito não satisfeito voluntariamente pelo
devedor, traduzindo-se antes numa forma de pena disciplinar que visa punir uma
infracção da mesma natureza praticada pelo titular da pensão. Cabe, porém,
perguntar: uma vez que a aplicação da pena disciplinar de perda da pensão é
também ela susceptível de pôr em causa a possibilidade de satisfação das
necessidades básicas do respectivo titular, não valerão igualmente, não obstante
a diferença que se apontou no início, as razões que conduziram ao juízo de
inconstitucionalidade que naqueles arestos se formulou?
A esta questão há que responder negativamente. Com efeito, como se verá já de
seguida, além da diferença já assinalada entre as duas situações, outras existem
ainda que impedem que o juízo de inconstitucionalidade que se formulou em alguns
dos arestos supra referidos seja directamente transponível para a situação que
agora nos ocupa.
Vejamos.
10.1. Em primeiro lugar, verifica-se que, enquanto que a finalidade que a
penhora visa alcançar - a satisfação integral de um crédito não voluntariamente
satisfeito - não é, em circunstâncias normais, afectada, de modo definitivo,
pela impossibilidade de atingir uma parte - considerada necessária à garantia de
uma sobrevivência minimamente condigna - da pensão do respectivo titular -, uma
vez que, em princípio, o crédito poderá ser ainda integralmente satisfeito,
embora ao longo de um período de tempo mais dilatado -, as legítimas finalidades
de natureza repressiva e preventiva que fundamentam a pena disciplinar, ao
invés, seriam sempre, ao menos em parte, definitivamente prejudicadas pela
inaplicabilidade, decorrente de um eventual juízo de inconstitucionalidade da
norma que agora vem questionada. [...]
10.3. Acresce, finalmente, que mesmo naquelas hipóteses em que isso aconteça -
isto é, nos casos em que da aplicação do preceito cuja constitucionalidade vem
questionada resulte a privação do mínimo considerado indispensável à garantia de
uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista - sempre este poderá
recorrer aos mecanismos assistenciais normais, previstos no ordenamento jurídico
português, para fazer face a situações de inaceitável carência social, fazendo
aí a prova da alegada situação de necessidade. Ora, estando disponíveis no
sistema mecanismos que visam, no limite, assegurar uma sobrevivência minimamente
condigna do pensionista, não se poderá concluir, no caso, ponderados os diversos
valores em presença, que fica violado o princípio fundamental da dignidade da
pessoa humana – “vector axiológico estrutural da própria Constituição”, como se
escreveu no acórdão nº 306/2005, já citado.
11. Nestas circunstâncias, em face do que se expôs, resta apenas concluir, no
presente caso, pela não desconformidade constitucional da norma constante do
artigo 15º, nº 1, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da
Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de
16 de Janeiro, na parte em que permite que aos funcionários e agentes
aposentados abrangidos por esse Estatuto possa ser aplicada, em caso de
infracção disciplinar, a pena de perda da pensão por tempo igual à pena de
inactividade que seria de aplicar não fora a situação de aposentação.[...]'
A doutrina seguida neste aresto é de manter.
Na verdade, o julgamento desta questão distancia-se da solução encontrada quanto
à satisfação de um direito de crédito. Aqui, estamos em presença de uma pena
disciplinar que visa, dando satisfação a um interesse público, punir uma
infracção violadora de determinados deveres funcionais, ainda que praticada numa
situação de aposentação, na execução da qual é admissível que o arguido suporte
um incómodo que se repercuta nas suas condições de vida.
Por outro lado, mesmo no caso em que da aplicação da norma resulte a privação do
mínimo considerado indispensável à garantia de uma sobrevivência condigna,
sempre o interessado poderá recorrer aos mecanismos assistenciais previstos no
ordenamento jurídico, destinados a fazer face a situações de carência económica.
Havendo mecanismos que visam assegurar uma sobrevivência minimamente condigna do
cidadão, não poderá, com efeito, concluir-se que pela aplicação da questionada
norma fica violado o princípio da dignidade da pessoa humana, ou qualquer outro
previsto nos artigos 1º, 19º, 26º n.º 3, 59º nºs 1 alínea f) e 2 alínea a) e 63º
da Constituição, como alega o recorrente.
Nestes termos, resta concluir pela não desconformidade constitucional da norma
constante do artigo 26º n.º 1 alínea c) no Regulamento Disciplinar da Polícia de
Segurança Pública (RDPSP), aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 7/90 de 20 de
Fevereiro, na parte em que permite que aos funcionários e agentes aposentados a
pena de demissão seja substituída pela perda do direito à pensão pelo período de
quatro anos.
6. Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.
Lisboa, 26 de Setembro de 2006
Carlos Pamplona de Oliveira
Maria Helena Brito
Rui Manuel Moura Ramos
Maria João Antunes
Artur Mauricio