Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo nº 405/94
2ª Secção Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:


1. O Governo Regional da Madeira veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional dos acórdãos da 1ª Secção (Secção do Contencioso Administrativo) do Supremo Tribu­nal Administrativo (Tribunal Pleno), de 24 de Março de 1994 e de 28 de Junho de 1994, 'nos termos dos artºs
70º, 75º e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações introdu­zidas pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro'.

Invoca o recorrente, no requerimento de interposi­ção do recurso para este Tribunal Constitucional:

'O recurso é interposto ao abrigo das alíneas b) e g) do artº 70º da Lei nº
28/82, de 15 de Novembro, sendo que a interpretação dada nos acórdãos recorridos
à alínea a) do artº 22º da L.P.T.A. (Dec-Lei 267/85, de 16 de Julho), inconstitucionaliza aquela disposição por violação do artº 20º da Constituição.

A questão da inconstitucionalidade daquela disposição foi expressamente suscitada no re­querimento de 23.Maio.94, de fls., em que se solicitava que recaísse acórdão da conferência, nos termos do nº 3, do artº 700º do CPCivil'.


2. Os citados acórdãos do Tribunal a quo decidi­ram:

- o de 24 de Março de 1994 negar provimento aos recursos interpostos pelo Governo Regional da Madeira dos acór­dãos da dita 1ª Secção 'de
22 de Janeiro de 1991, a fls. 55 e segs., e de 19 de Maio de 1992, a fls. 106 e segs. dos autos, por naquele se ter decidido não ser extemporâneo o recurso con­tencioso interposto por A. (ora recorrida) da Resolução nº 564/89, do Plenário do Governo Regional da Madeira, de 20 de Abril de 1989, e neste se ter dado provimento ao mesmo, anulando-se a citada Resolução, com fundamento em vício de violação de lei'.

- o de 28 de Junho de 1994 indeferir a reclama­ção do mesmo Governo e
'confirmar o despacho reclamado', ou seja, o despacho do relator, de 6 de Maio de 1994, do seguinte teor:
-
'Não admito o recurso interposto para o Plená­rio do STA do Ac. do Pleno de fls.
159 e segs., com fundamento em oposição de julgados, pela simples razão, como refere o exmº Procurador-Geral Adjunto no seu douto parecer, que o artº 22º do ETAF o não permite, como o evidencia uma mera leitura, da sua alínea a), segundo a qual compete ao Plenário conhecer dos recursos de acórdãos das secções (...).
Ora, o acórdão de que o requerente pretende recorrer é do Pleno e não de nenhuma das Sec­ções'.

3. Nas suas alegações, limitou-se o Governo Regio­nal recorrente a concluir que 'se deverá considerar inconstitu­cional a interpretação feita ao artº 22 alínea a) do ETAF, por violação dos artºs 13º e
20º da Constituição da República Por­tuguesa'.

Do texto das alegações do recorrente colhe-se a seguinte consideração essencial:

'O artº 22º alínea a) do E.T.A.F. não pode, pois, deixar de ser interpretado de forma a assegurar que relativamente a um acórdão profe­rido ao abrigo da alínea a) do artº 24º do ETAF seja assegurado o recurso por oposição com ou­tro acórdão, seja da Secção, seja do Pleno da Secção, seja de outra Secção, seja do Plenário, sob pena de se deixar de fora uma faixa da maior importância relativamente à qual se deve­rá assegurar em nome da justiça e da equidade a maior garantia de uniformização de Jurisprudên­cia, ou se assim não for entendido, ter-se à de considerar como ferido de inconstitucionalidade material por ofensa dos citados artigos 13º e 20º da Constituição.
Aliás, interpretar a alínea a) do artº 22º do ETAF de forma a que só é possível recurso para o Plenário com base em oposição de Acórdãos de Secção diferente é esvaziá-lo completamente de sentido e de alcance.


Efectivamente as Secções têm âmbitos de compe­tência completamente distintos e é muito pouco provável que haja contradições de julgados no domínio da mesma questão fundamental de direito entre por exemplo acórdãos da Secção de Conten­cioso Administrativo e acórdãos de Secção de Contencioso Tributário, já que os ramos de di­reito que tais Secções aplicam são completa­mente distintos.
No mínimo, e para efeito da alínea a) do artº 22º do ETAF ter-se-ão de considerar como Sec­ções diferentes a Secção propriamente dita por um lado e o Pleno da Secção por outro, sob pena de, por denegação de justiça e ofensa do prin­cípio da maior admissibilidade dos recursos e do acesso à justiça e ao direito e do princípio da igualdade, tal disposição se ter por in­constitucional.'

4. A recorrida A. apresentou uma contra-alegação, con­cluindo que 'deve ser negado provimento ao presente recurso que não desrespeita o princípio da igualdade, nem dene­ga justiça ou o acesso ao Direito'

5. Vistos os autos, incluindo o visto do Ministé­rio Público, cumpre decidir.

Antes de mais, importa clarificar os contornos do presente recurso de constitucionalidade, pois o requerimento da sua interposição enferma de inexactidões. Desde logo, a identi­ficação de norma no caso aplicada e cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo, sendo ela o artigo 22º, alí­nea a), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - doravante ETAF - (e não do Decreto-Lei nº
267/85, de 16 de Julho, como, por lapso, vem indicado pelo recorrente). Depois, a identifica­ção da decisão recorrida do Supremo Tribunal Administrativo, que só pode ser o acórdão de 28 de Junho de 1994, que aplicou a citada norma do artigo
22º, alínea a), e nunca o acórdão de 24 de Março de 1994, também referenciado pelo recorrente, mas que conheceu do mérito da causa antes de desencadeado o recurso que o recorrente pretendeu usar, com base em oposição de julgados e ao abrigo daquela mesma norma. Finalmente, a invocação que o recorrente faz da alínea g) do artigo 70º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, como fundamento do recurso de consti­tucionalidade, não tem razão de ser, pois não é evidentemente caso de aplicação de norma 'já anteriormente julgada inconsti­tucional ou ilegal pelo próprio Tribunal Constitucional', pois nunca este Tribunal se pronunciou até hoje sobre o questionado arti­go 22º, alínea a).

6. Prossigamos, pois, feita esta clarificação, para mais facilmente se abrir o caminho da solução.

Os autos revelam que, tendo ficado vencido o Go­verno Regional da Madeira nos recursos interpostos para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, por via do citado acórdão daquele Pleno, de 24 de Março de 1994, dele pre­tendeu recorrer para o Plenário do mesmo Supremo Tribunal Admi­nistrativo, 'porquanto está em manifesta oposição, no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de di­reito, com anterior Acórdão da 1ª Secção deste S.T.A., de 16/2/94, transitado em julgado, proferido em processo diferente e que correspondeu ao recurso nº 30 051' (linguagem do recor­rente).

Não foi este recurso admitido por despacho do re­lator e apresentada então reclamação pelo recorrente, nos ter­mos do nº 3 do artigo 700º do Código do Processo Civil, para que 'sobre tal despacho recaia acórdão da conferência', veio esta, no acórdão ora recorrido, de 28 de Junho de 1994, a indeferir a reclamação, confirmando o despacho reclamado.

Nesse acórdão, depois de se afirmar que é 'juris­prudência pacífica' do Supremo Tribunal Administrativo que 'não há recursos de acórdãos do Pleno para o Plenário', respondeu-se do seguinte modo à tese do recorrente:

'Quanto à arguição da inconstitucionalidade da alínea a) do artº 22º do ETAF, por violação do disposto no artº 20º da Constituição, já que da sua aplicação, nos termos expostos, resultaria a 'denegação da justiça', a 'ofensa do princí­pio da maior admissibilidade dos recursos' e do 'acesso à justiça e ao direito' não se vê em que é que a não admissibilidade de um recurso em 3º grau tem a ver com o acesso ao direito e aos tribunais, nem com a denegação de justiça e, por consequência, com o invocado princípio 'da maior admissibilidade dos recursos' o qual não tem qualquer cabimento no citado normativo constitucional.
Anote-se que, como é pacífico, o nosso ordena­mento jurídico constitucional não consagra o princípio do duplo grau de recurso jurisdicio­nal e muito menos, como seria o caso, o 3º grau''.

Quid juris?

7. A norma questionada do artigo 22º, alínea a), do ETAF, como norma de competência do plenário do Supremo Tri­bunal Administrativo, prevê
'recursos de acórdãos das sec­ções que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente secção ou do plenário', o que significa recursos por oposição de julgados, seguindo a tramitação regulada no Código de Processo Civil, tendo em vista a uniformização da jurisprudência, 'a unidade de aplicação do direito' de que fala o nº 5 do artigo 23º.

Tal tipo de recursos da competência do Plenário, na tese do acórdão recorrido e que nele se entende conforme à Lei Fundamental, tem como pressuposto 'acórdãos das secções', as Secções de Contencioso Administrativo e de Contencioso Tri­butário daquele Supremo Tribunal Administrativo, e 'não abrange os acórdãos do Pleno'.

Para o Governo Regional recorrente 'ter-se-ão de considerar como Secções diferentes a Secção propriamente dita por um lado e o Pleno da Secção por outro', assegurando-se 'o recurso por oposição com outro acórdão, seja da Secção, seja do Pleno da Secção, seja de outra Secção, seja do Plenário', e só assim será respeitada a Constituição, à luz dos seus artigos 13º e 20º.

8. Não assiste, porém, razão ao recorrente e não se vislumbra a ofensa das citadas normas constitucionais.

Na verdade, não oferece dúvidas que a aplicação que no acórdão recorrido se faz da alínea a) do artigo 22º do ETAF é a única que se concilia com o teor literal da norma - 'acórdãos das secções' e 'acórdão de diferente secção' -, uti­lizando expressões de sentido inequívoco, e que se compadece com a organização do Supremo Tribunal Administrativo em duas secções
(nº 2 do artigo 14º), com o seu funcionamento 'em ple­nário, por secções e por subsecções' (nº 1 do artigo 20º) e com a distribuição da competência de cada uma das secções, em pleno e por subsecção (artigo 24º, 26º, 30º, 32º e 33º). E também se compadece com a composição do Plenário, 'constituído pelo pre­si­dente do Tribunal, pelos vice-presidentes e, nos termos dos números seguintes, por outros juízes de ambas as secções' (nº 1 do artigo 23º).

Que não há aí violação do artigo 20º e mais rigo­rosamente do seu nº 1, da Constituição - 'por denegação de jus­tiça e ofensa do princípio da maior admissibilidade dos recur­sos e do acesso à justiça e ao direito', talqualmente vem ca­racterizado pelo recorrente -, é um dado que ressalta de posi­ções ditas e rearfimadas por este Tribunal Constitucional, apoiando-se na doutrina e na sua já vasta jurisprudência a pro­pósito tirada, no sentido de que o direito de acesso aos tribu­nais postulado pelo artigo 20º, nº 1, da Lei Fundamental não garante, necessariamente, em todos os casos e por si só, o di­reito a um duplo ou a um triplo grau de jurisdição, sendo que a garantia de um duplo grau de jurisdição referentemente a réus condenados em processo criminal não é imposta por aquele norma­tivo constitucional, antes decorrendo do que se preceitua no nº 1 do artigo 32º da Constituição.

E, igualmente, tem defendido que aquela Lei não consagra um direito geral de recurso das decisões judiciais (afora aquelas de natureza criminal condenatória, recurso esse, porém, que deflui da necessidade de previsão de um se­gundo grau de jurisdição, necessidade essa, repete-se, imposta pelo nº 1 do artº 32º). Acrescenta, todavia, com suporte na própria doutrina, que, uma vez que a Constituição prevê 'a existência de tribunais de recurso na ordem dos tribunais judi­ciais' - o mesmo acontecendo na ordem dos tribunais administra­ti­vas e fiscais - e que lei infraconstitucional, designa­damente os diplomas adjectivos fundamentais e os que regem a organiza­ção judiciária, no caso o ETAF, também prevêm esses órgãos de administração de justiça funcionando como tribunais também vocaciona­dos para decidir em sede de impugnação das decisões emanadas de tribunais de hierarquia inferior, então não será lícito ao le­gislador ordinário 'suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos' ou 'ir até ao ponto de limitar de tal modo o direito de recorrer, que, na prática, se tivesse de con­cluir que os recursos tinham sido suprimidos' (as expressões em itálico são extraídas da obra Recursos em Processo Civil de Armindo Ribeiro Mendes, Lisboa 1992, 100, 101 e 102; cfr., como exemplo da jurisprudência do Tribunal, e com mais recente pu­blicação, quanto ao tema em análise, o Acórdão nº 447/93, no Diário da República, 2ª Série, de 23 de Abril de 1994).

A norma em questão, seguramente, não vem prescre­ver aquela supressão em bloco ou uma solução de onde decorra que, na prática, ficaram, com o sistema por ela estabelecido, suprimidos os recursos no que tange
às decisões proferidas em processos de contencioso administrativo instaurados na res­pectiva secção do Supremo Tribunal Administrativo. Daí que, havendo-se de reconhecer ao legislador uma liberdade de confor­mação quanto ao estabelecimento de requisitos condicionadores dos recursos ou para 'alterar pontualmente as regras sobre a recorribilidade das decisões', ampliando ou restringindo, designadamente, e aqui, os recursos por oposição de julgados, 'e a existência de recursos', respeitados que sejam os limites acima focados, ter-se-á de concluir que a aplicação que é feita da norma do artigo 22º, alínea a) do ETAF pelo acórdão em crise não viola o disposto no artigo 20º da Constituição, nomeada­mente o seu nº 1.

9. Num outro enfoque, não se divisa que tal norma, aplicada do modo como o foi, postergue o princípio da igualdade que deflui do artigo 13º do Diploma Fundamental, conformemente vem alegado pelo recorrente, na base de que não é legítimo que 'nuns casos seja admissível a uniformização de jurisprudência entre acórdãos da mesma secção e que noutros tal só seja admis­sível relativamente a Acórdãos de secções diferentes', tudo isto 'em função dos actos admitirem recurso directamente para o S.T.A. ou admitirem antes recurso para os T.A.C. e destes para o S.T.A.'.

É bem sabido que aquele princípio não aponta no sentido de que igualdade corresponda a igualitarismo, antes correspondendo a uma igualdade proporcional, ou seja, exige que se tratem por igual situações substancialmente iguais, e que situações substancialmente dissemelhantes sofram diverso trata­mento, embora proporcionadamente diferente.

Poder-se-ia argumentar que a interpretação dada à norma sub specie pelo acórdão recorrido levaria a que houvesse, quanto às formas de impugnação de decisões judiciais proferidas na secção do contencioso administrativo uma diferenciação de tratamento, conforme se tratasse de recursos instaurados em primeira mão nos tribunais de primeira instância ou directa­mente naquela secção, por isso que seria permitida, no discurso do recorrente, nos primeiros e em regra, a existência de três graus de jurisdição, enquanto que nos segundos só seriam permi­tidos dois.

Diz o recorrente:

'Daqui decorre que, interposto recurso de acto de um simples Director-Geral para o Tribunal Administrativo de Círculo, assegura-se aí uma 1ª Instância ou grau de apreciação de tal acto, podendo obter-se um 2º grau de apreciação, re­correndo da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo para a Secção de Contencioso Admi­nistrativo do S.T.A., e podendo obter-se ainda uma terceira apreciação, se o Acórdão que vier a ser proferido estiver em oposição sobre a mesma questão fundamental de direito com outro Acórdão da mesma Secção, por via do recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Adminis­trativo.
Ora, se estivermos perante situação decorrente de acto da Administração em princípio de maior importância (despacho de membro do Governo, por exemplo), ter-se-á de recorrer directamente para a 1ª Secção do Contencioso Administrativo do S.T.A. e deste para o Pleno da Secção. Mas se a decisão do Pleno da Secção estiver em opo­sição com outra, seja do Plano da Secção, já não é pos­sível, no entendimento dado no acórdão recor­rido, dela recorrer com vista à uniformi­zação da Jurisprudência'

A um tal argumento responder-se-á que, ao fim e ao resto, a detectada diferenciação resulta, em direitas contas, não da norma em apreciação em si (e na aplicação que dela foi feita), pois que essa diferenciação não é uma peculiaridade da mesma, mas sim das características gerais dos recursos consa­grados no ETAF para a oposição de julgados, um campo peculiar em matéria de impugnação de decisões jurisdicionais.

Ora, neste particular, há que ponderar, de um la­do, que todas as «partes» intervenientes em processos de con­tencioso administrativo, quanto à forma de impugnação, com fun­damento em oposição de julgados, das decisões tomadas pela sec­ção do contencioso ad­ministrativo, são tratadas de maneira igual à luz da norma do artigo 22º, alínea a), sendo que o tra­tamento pretensamente diferenciado quanto à não admissibilida­de, em princípio, de mais do que um grau de recurso, para casos como o presente, é justificado e proporcionado se se tiver em conta o modo como o processo de contencioso administrativo se encontra estruturado a nível de censura, com aquele fundamento, das decisões tomadas pela dita secção.

Com o que improcede a conclusão das alegações do Governo Regional recorrente.

10. Termos em que, DECIDINDO, nega-se provimento ao recurso.
Lx. 23.11.95
Guilherme da Fonseca Bravo Serra Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa