Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Proc. nº 554/93 Plenário Rel. Cons. Monteiro Diniz



Acordam no Tribunal Constitucional:

I - O pedido e os seus fundamentos

O Provedor de Justiça veio requerer, em 8 de Outubro de 1993, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 283º, nºs 1 e 2, da Constituição, que o Tribunal Constitucional aprecie e verifique o não cumprimento da Constituição por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequível a norma do artigo 52º, nº 3, na qual se consagra o direito de acção popular.

A fundamentação do pedido suportou‑se, no essencial, no seguinte quadro argumentativo:

'1º - A redacção da norma contida no artigo 52º, nº 3, da Constituição, teve origem na II Revisão Constitucional, aprovada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho.

2ª - A Revisão Constitucional de 1989, aparentemente, com a redacção do artigo
52º, nº 3, efectuou uma ordenação sistemática de todos os afloramentos do direito de acção popular dispersos pelo texto constitucional.

3º - Tal ordenação não é, contudo, inteiramente coerente, pois que, a par do direito a uma verdadeira e própria acção popular, ficou contida naquele preceito uma acção para a defesa de certos interesses difusos, entendendo‑se estes como pretensões não subjectivadas de tutela de bens jurídicos.

4º - Em qualquer destes sentidos, pese embora tratar‑se de uma disposição preceptiva, aquela disposição carece de exequibilidade por si mesma, como logo ficou assinalado na sua própria letra, ao remeter‑se para a lei a sua concretização essencial.

5º - Assim, não restarão dúvidas que a falta da interpositio legislatoris compromete decisivamente a efectivação do direito de acção popular, não tanto pela enunciação do seu âmbito, a qual resulta em boa medida do próprio texto constitucional, mas pela necessidade de criar um regime adjectivo consentâneo com os critérios de aferição da legitimidade processual activa resultantes da acção popular.

6º - A sua efectivação não deixará certamente de passar pela definição dos poderes de intervenção do Ministério Público, pelo regime da intervenção de terceiros e pela delimitação da extensão subjectiva do caso julgado em processo de acção popular, bem como as garantias a introduzir em matéria de contraditório, de sistema do ónus da prova e eventuais necessidades de alargamento dos poderes de cognição do Tribunal.

7º O direito de acção popular encontra desenvolvimento nos artigos 369º e
822º do Código Administrativo, respectivamente nas suas modalidades de acção popular supletiva e de acção popular correctiva.

8º - Todavia, tais modalidades de acção popular estão confinadas à Administração Local Autárquica e resumem‑se ao contencioso administrativo (no caso do artigo 822º) e à defesa de direitos ou bens do corpo administrativo que hajam sido usurpados ou de qualquer modo lesados (artigo 369º).

9º - Por outro lado, em ambas as disposições se faz exigir uma relação jurídico‑administrativa ao agente da acção popular, a qual se posiciona, de todo, à margem do artigo 52º, nº 3, da Constituição. Com efeito, exige o artigo
822º do Código Administrativo que estejam em causa 'deliberações (...) tomadas pelos corpos administrativos das circunscrições em que se ache recenseado, ou por onde seja colectado' e o artigo 369º refere‑se, bem assim, ao contribuinte que tiver domicílio há mais de dois anos na autarquia local.

10º - Também a consagração de regras de legitimidade procedimental para a protecção de interesses difusos pelo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto‑Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, em nada impedirá a verificação da omissão constitucionalmente relevante de medidas legislativas
(cfr. artigo 53º, nº 2 e 3, do respectivo código).

11º - Na verdade, a redacção do artigo 52º, nº3, da Constituição, oferece garantia à legitimação abstracta também na fase procedimental administrativa, mas de modo algum se esgota aí.

12º - A vertente jurisdicional, isto é, o acesso às vias judiciárias à luz do conteúdo daquela norma constitucional, está todo ele por concretizar, com excepção dos mencionados preceitos do Código Administrativo de 1940, os quais isoladamente significam uma restrição claramente intolerável do alcance do disposto na Constituição em matéria de acção popular.

13º - Dir‑se‑á, porventura, não existir uma omissão para efeitos do artigo
283º, nº 1, da Constituição, pelo facto de terem sido apresentados na Assembleia da República dois projectos de lei, no decurso da presente legislatura - projectos de lei nºs 21/VI e 41/VI, publicados no Diário da Assembleia da República, II Série‑A, respectivamente, nº 8, de 18 de Dezembro de 1991 e nº 12, de 15 de Janeiro de 1992.

14º - Mas este argumento, no sentido de estar configurado um mínimo de materialidade para a adopção de medidas legislativas adequadas, não deve obter acolhimento.

15º - Com efeito, o simples exercício de poderes de iniciativa legislativa poderá revelar escassos resultados. Tal foi o caso dos projectos de lei nºs
465/V e 480/V, publicados no Diário da Assembleia da República, II Série‑A, nº
21, de 17 de Fevereiro de 1990, que vieram a caducar com o termo da legislatura, por força do disposto no artigo 170º, nº 5, da Constituição.'

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II - A resposta da Assembleia da República Ulterior seguimento do processo

1 - Nos termos e para os efeitos do prescrito nas disposições conjugadas dos artigos 54º, 55º, nº 3 e 67º da Lei do Tribunal Constitucional, foi notificado o Presidente da Assembleia da República, que, na sua resposta, produzida em 15 de Novembro de 1993, se limitou a oferecer o merecimento dos autos.

Depois de proceder a uma diligência instrutória junto do Presidente da Assembleia da República, apresentou o relator, no dia 23 de Maio de 1994, o respectivo projecto de acórdão que entrou em ordem de inscrição em tabela para julgamento.

E aí se propunha que o Tribunal decidisse no sentido de 'dar por verificado o não cumprimento da Constituição por omissão da medida legislativa prevista no artigo 52º, nº 3, necessária para tornar exequível o direito de acção popular ali consagrado', e se desse, em consequência, 'conhecimento desta verificação à Assembleia da República'.

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III - A Lei nº 83/95, de 31 de Agosto

1 - Entretanto, e antes de o Tribunal ter ensejo de apreciar e decidir o projecto elaborado pelo relator, veio a ser publicada a Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, relativa ao 'Direito de participação procedimental e de acção popular'.

Esta lei resultou directamente de um texto de substituição elaborado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias - havendo sido retirados todos os projectos de lei anteriormente apresentados sobre a matéria, nomeadamente os já referidos Projectos de Lei nºs 21/VI e 41/VI
- vindo a ser aprovada por unanimidade, em votação final global, na sessão da Assembleia da República de 22 de Junho de 1995 (cfr. Diário da Assembleia da República, II série-A, nº 50, de 16 de Junho de 1995, pp. 808 e ss. e I série, nº 90, de 22 de Junho de 1995, pp. 3067).

Nela se contêm cinco capítulos, distribuídos por vinte e oito artigos, nos quais se versam as matérias seguintes: Capítulo I (Disposições Gerais), artigos 1º a 3º; Capítulo II (Direito de participação popular), artigos
4º a 11º; Capítulo III (Do exercício da acção popular), artigos 12º a 21º; Capítulo IV (Da responsabilidade civil e penal), artigos 22º a 25º; Capítulo V
(Disposições finais e transitórias), artigos 26º a 28º.

No âmbito das suas Disposições Gerais, a Lei nº 83/95, define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no nº 3 do artigo 52º da Constituição, considerando como interesses nela protegidos, designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público (artigo 1º).

Enuncia depois, que são titulares daqueles direitos quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior e outrossim as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na
área da respectiva circunscrição, enumerando os requisitos da legitimidade activa das associações e fundações (artigos 2º e 3º).

Regendo sobre o Direito de participação popular, abarca as seguintes matérias: Dever de prévia audiência na preparação de planos ou na localização e realização de obras e investimentos públicos (artigo 4º); Anúncio público do início do procedimento para elaboração dos planos ou decisões de realizar as obras ou investimentos (artigo 5º); Consulta dos documentos e demais actos do procedimento (artigo 6º); Pedido de audiência ou de apresentação de observações escritas (artigo 7º); Audição dos interessados (artigo 8º); Dever de ponderação e de resposta (artigo 9º); Procedimento colectivo (artigo 10º); Aplicação do Código do Procedimento Administrativo (artigo 11º).

E, tocantemente ao Exercício da acção popular, prescreve uma disciplina normativa a respeito dos temas seguintes: Acção procedimental administrativa e acção popular civil (artigo 12º); Regime especial de indeferimento da petição inicial (artigo 13º); Regime especial de representação processual (artigo 14º); Direito de exclusão por parte de titulares dos interesses em causa (artigo 15º); Ministério Público (artigo 16º); Recolha de provas pelo julgador (artigo 17º); Regime especial de eficácia dos recur­sos
(artigo 18º); Efeitos do caso julgado (artigo 19º); Regime especial de preparos e custas (artigo 20º); Procuradoria (artigo 21º).

Por fim, para além do que se compreende no âmbito das disposições finais e transitórias, o capítulo relativo à Responsa­bilidade civil e penal, compreende: Responsabilidade civil sub­jectiva (artigo 22º); Responsabilidade civil objectiva (artigo 23º); Seguro de responsabilidade civil (artigo 24º); Regime espe­cial de intervenção no exercício da acção penal dos cidadãos e associações (artigo 25º).

Tem-se por assegurado, à luz do exposto, que no articulado da Lei nº
83/95, se contém uma disciplina global, integrada e tanto quan­to possível completa do 'direito de acção popular' consagrado no artigo 52º, nº 3, da Constituição, devendo dizer-se que, com a sua emissão, se deu cumprimento à incumbência cometida ao legislador naquele preceito constitucional.

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2 - E assim sendo, poderia eventualmente ter-se por ve­rificada uma situação de inutilidade superveniente com a consequente extinção da lide.

Todavia, fazendo-se apelo ao princípio processual vasado no artigo
663º, nº 1, do Código de Processo Civil, segundo o qual a sentença deve 'tomar em consideração os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posterior­mente à propositura da acção, de modo a que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão', princípio este a que não pode deixar de se reconhecer o carácter de um verdadeiro 'princípio geral do processo', válido para além dos limites da incidência directa e imediata da lei civil adjecti­va ( cfr. Acórdão nº 276/89, do Tribunal Constitucional, Diário da República, II série, de 12 de Junho de
1989), não existe qualquer impedimento a que o Tribunal possa conhecer de mérito, emitindo um juízo substancial sobre o quadro normativo com que agora se acha confrontado.

E tal juízo, na sequência da publicação da Lei nº 83/95, há-de ser no sentido da não verificação de omissão legislativa relativamente à regulamentação legal a que se reporta o artigo 52º, nº 3, da Constituição.

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IV - A decisão

Nestes termos, decide-se não ter por verificada a omis­são das medidas legislativas necessárias à exequibilidade da norma do artigo 52º, nº 3, da Constituição.

Lisboa, 15 de Novembro de 1995
Antero Alves Monteiro Dinis Messias Bento Maria Fernanda Palma José de Sousa e Brito Maria da Assunção Esteves Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Guilherme da Fonseca Bravo Serra Armindo Ribeiro Mendes Luís Nunes de Almeida