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Proc. nº 81/94
1ª Secção
Rel. Cons. Monteiro Diniz
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A questão
1 - No Tribunal do Trabalho de Coimbra, em acção emergente de
acidente de trabalho, por sentença de 8 de Março de 1993, foi condenada a
seguradora Companhia de Seguros A .... a pagar ao sinistrado M..., além do mais,
a pensão anual e vitalícia de 98.640$00, com efeitos desde 29 de Julho de 1992,
fixando-se então o valor da causa em 2.224.049$50 (98.640$00 x 22,537 +
1.000$00), valor que, depois veio a ser rectificado, por despacho de 29 de Março
de 1993 para 2.448.948$80 (98.640$00 x 24,817 + 1.000$00) por força da alteração
do respectivo coeficiente.
2 - A companhia seguradora levou recurso daquela decisão, do
despacho que rectificou o valor da acção e de um outro que, em 15 de Abril de
1993, manteve o valor corrigido, ao Tribunal da Relação de Coimbra sustentando
que 'o acórdão nº 61/91, do Tribunal Constitucional restringe a
inconstitucionalidade decretada à alinea b), do artigo 3º, da Portaria nº
760/85, deixando incólume a alínea a), do mesmo artigo 3º, que se refere ao
cálculo das provisões matemáticas, equivalentes ao valor da causa de harmonia
com o artigo 123º, nº 1, do Código de Processo do Trabalho. Assim, o cálculo do
valor da causa deve ser efectuado de harmonia com a alínea a), do artigo 3º, da
Portaria 760/85, e da sua Tabela anexa' e não, como se fez na decisão recorrida,
com base na tabela anexa à Portaria nº 632/71, de 19 de Novembro.
Por acórdão de 25 de Novembro de 1993, o Tribunal da Relação de
Coimbra negou provimento ao agravo mantendo a decisão recorrida.
Para tanto, ateve-se, no essencial, à fundamentação que pode ser
assim condensada:
- O Tribunal Constitucional no acórdão nº 61/91, apenas declarou a
inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da alínea b) do nº 3 da
Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, sendo certo que as razões ali invocadas são
de aplicar à norma da alínea a), a qual também viola o artigo 55º, alínea d), da
Constituição, na versão de 1982 (direito de participação dos trabalhadores na
legislação do trabalho) e artigos 115º, 201º, alínea a) e 202º, alínea c) da
Constituição (princípio da precedência de lei).
- Face à declarada inconstitucionalidade da alínea b) do nº 3 da Portaria nº
760/85 e tendo em conta o fim a que se destinam as provisões matemáticas, também
se deve ter por inconstitucional a alínea a) do nº 3 da mesma portaria.
- Assim sendo, a aplicação daquela norma sempre haveria de ser recusada em
virtude da sua inconstitucionalidade.
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3 - Deste acórdão, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea
a) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público recurso
obrigatório a este Tribunal.
Nas alegações depois oferecidas pelo senhor Procurador-Geral
Adjunto, formulou-se a seguinte conclusão:
1º - É inconstitucional, por violação dos artigos 55º, alínea d), e 57º, nº
2, da Constituição (versão de 1982), a norma constante da alínea a), do nº 3,
conjugada com o nº 1, da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, por, incidindo,
quer directamente quer através da determinação do montante do caucionamento
exigível às entidades patronais, sobre a garantia das pensões por acidentes de
trabalho, que integra o conceito de 'legislação do trabalho', ter sido emitida
sem se ter proporcionado a participação, na sua elaboração, às organizações
representativas dos trabalhadores;
2º - Termos em que deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte
impugnada.
A recorrida Companhia de Seguros A .... não contralegou.
Passados os vistos de lei, cabe apreciar e decidir.
E decidir, concretamente, se a norma constante da alínea a), do nº
3, conjugada com o nº 1 da Portaria nº 760/85, de 4 de Outubro, viola qualquer
norma ou princípio constitucional, desde logo, o princípio da precedência de lei
e o direito de participação dos trabalhadores na elaboração da legislação do
trabalho, aos quais se reporta o acórdão recorrido.
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II - A fundamentação
1 - A Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, que veio estabelecer as
bases do novo regime jurídico dos danos emergentes de acidentes de trabalho e
doenças profissionais, dispunha no nº 1, da base XLIII (sistema e unidade do
seguro) que 'as entidades patronais são obrigadas a transferir a
responsabilidade pela reparação prevista na presente lei para entidades
legalmente autorizadas a realizar este seguro, salvo se lhes for reconhecida
capacidade económica para, por conta própria, cobrir os respectivos riscos'.
Quando se verifica transferência dessa responsabilidade as entidades
seguradoras tomam sobre si o ónus correspondente, assumindo, directa e
imediatamente, para com os sinistrados, doentes ou beneficiários, a obrigação
de os indemnizar.
A garantia de cumprimento desta obrigação é assegurada, além do
mais, pela constituição de reservas matemáticas, que se destinam a caucionar
especialmente os créditos dos segurados (cfr. artigos 19º a 23º do decreto com
força de Lei de 21 de Outubro de 1907).
Ora, dispondo sobre o cálculo das reservas matemáticas das pensões
devidas por acidente de trabalho a cargo das companhias de seguros, o
Decreto-Lei nº 26095, de 23 de Novembro de 1935, para além de revogar o artigo
31º do decreto nº 5637, de Maio de 1919, que anteriormente regia sobre a
matéria, veio prescrever que tais reservas 'são calculadas à taxa de juro de 4
por cento e segundo as tabelas aprovadas por despacho ministerial, sobre parecer
fundamentado da Inspecção de Seguros, e serão integralmente aplicadas, de acordo
com a legislação especial das sociedades de seguros, até 30 de Abril de cada
ano' (artigo 1º).
E ajuntava-se, complementarmente, que as bases adoptadas nos termos
deste artigo 'poderão ser revistas de dois em dois anos pela Inspecção de
Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração' (§ único do
artigo 1º), sendo que até à aprovação das bases assim referidas, 'as reservas
matemáticas serão calculadas nos seguintes termos: (1º) Taxa de juro de 4,5 por
cento; (2º) Tábua de mortalidade R.F.; (3º) Carga de gerência 2 por cento'
(artigo 2º).
Sob expressa invocação do § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº
26095, foi publicada a Portaria nº 760/85, que, para melhor apreensão do tema em
apreço, se deixa integralmente transcrita. Assim:
'Considerando que as provisões matemáticas do ramo `Acidentes de trabalho`
têm vindo a ser calculadas de acordo com o estabelecido na Portaria nº 632/71,
de 19 de Novembro;
Verificando-se que as tábuas de mortalidade e as taxas de juro técnicas
constantes das tabelas anexas à referida portaria se encontram manifestamente
desadequadas:
Manda o Governo da República Portuguesa, pelo Secretário de Estado do
Tesouro, nos termos do § único do artigo 1º. do Decreto-Lei nº 26095, de 23 de
Novembro de 1935, o seguinte:
1º. São aprovadas, pela presente portaria, as tabelas anexas relativas ao
cálculo das provisões matemáticas das pensões de acidentes de trabalho.
2º. São utilizadas a tábua de mortalidade PF 1960-64, a taxa de juro
técnica de 6% e a carga de gerência de 4%.
3º. As referidas tabelas são aplicáveis:
a) Ao cálculo das provisões matemáticas correspondentes às pensões
fixadas, quer a partir da data da entrada em vigor da presente portaria, quer
anteriormente;
b) Ao cálculo, nos termos legais em vigor, do valor do capital de
remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data da
publicação da presente portaria.
4º. As mesmas tabelas são igualmente aplicáveis, sem prejuízo do artigo 5º
do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, nos casos de actualização de
pensões de acidentes de trabalho decorrentes do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de
Novembro, com as diversas redacções que lhe foram sucessivamente dadas.'
Tendo presente o quadro normativo que vem de se expor, pode dizer-se
que a norma da alínea a) do nº 3, conjugada com o nº 1, da Portaria nº 760/85 -
e a ela se circunscreve o objecto do recurso -, ao contrário do decidido no
acórdão recorrido não viola o princípio constitucional da precedência da lei.
É que, e inversamente à norma constante da alínea b) do nº 3 da
mesma portaria - o acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/91, Diário da
República, I série-A, de 1 de Abril de 1991, declarou tal norma
inconstitucional, com força obrigatória geral, por violação do princípio da
precedência da lei, decorrente designadamente, dos nºs 6 e 7 do artigo 115º e do
artigo 202º, alínea c), e também por violação do artigo 201º, nº 1, alínea a),
todos da Constituição - o normativo ora em apreço não estabelece uma disciplina
inicial -, limitando-se a alterar as tabelas relativas ao cálculo das provisões
matemáticas das pensões de acidentes de trabalho, com base em habilitação legal
anterior, concretamente, o § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26095.
E assim sendo não se têm por transgredidos os nºs 6 e 7 do artigo
115º da Constituição.
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2 - A decisão recorrida, num outro plano de impostação da matéria
controvertida, considerou a norma desaplicada como violadora dos preceitos
constitucionais que regem a participação das organizações representativas dos
trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho.
Será efectivamente assim?
O direito constitucional de participação na elaboração da legislação
do trabalho configura-se como um direito institucional e orgânico de que são
titulares as comissões de trabalhadores e associações sindicais, não estando
assim em causa posições subjectivas individuais (cf. neste sentido, Jorge
Miranda, A Constituição de 1976, Lisboa, 1978, pp. 462 e 463, e Vieira de
Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra,
1983, pp. 91 e 92).
A institucionalização do direito de participação na legislação do
trabalho tem a ver com processos de asseguramento de representações de
interesses, associando uma dimensão atinente a 'opções de organização do poder
político' (Vieira de Andrade) a uma dimensão de garantia dos direitos dos
trabalhadores, ligando-se ainda aquele direito à dimensão participativa
constitucionalmente assinalada (artigo 2º) no princípio democrático. Não é uma
participação vinculante para os órgãos de decisão política, assim se
compaginando com o princípio representativo, e a funcionalidade que desenvolve
ordena-se à conformação das opções legislativas, visando acautelar os direitos
dos trabalhadores (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 262/90, Diário da
República, I série, de 20 de Dezembro de 1990).
Não existe na Constituição uma explícita caracterização daquele
conceito havendo porém a Lei nº 16/79, de 26 de Maio, que veio dispôr sobre a
participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de
trabalho, no seu artigo 2º, nº 1, estabelecido a seguinte definição:
1 - Entende-se por legislação do trabalho a que vise regular as relações
individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores,
enquanto tais, e suas organizações, designadamente:
a) Contrato individual de trabalho;
b) Relações colectivas de trabalho;
c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões
coordenadoras e seus direitos;
d) Associações sindicais e direitos sindicais;
e) Exercício do direito à greve;
f) Salário mínimo e máximo nacional e horário nacional de trabalho;
g) Formação profissional;
h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais.
E no nº 2 do mesmo preceito, considera-se igualmente matéria de
legislação do trabalho, para os efeitos do respectivo diploma, o processo de
aprovação para ratificação das convenções da Organização Internacional do
Trabalho (OIT).
Não sendo esta definição, por si só, inteiramente esclarecedora
(desde logo, porque a enumeração que nela se contém é feita a título
exemplificativo), reveste-se, porém, de uma muito particular importância,
constituindo os dois vectores essenciais sobre que se suporta, quais sejam, a
regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos
direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, o núcleo
essencial do próprio conceito.
Poderá mesmo afirmar-se, acompanhando os dizeres do Acórdão do
Tribunal Constitucional nº 15/88, Diário da República, I série, de 3 de
Fevereiro de 1988, que 'no artigo 2º deste diploma contém-se um enunciado do
conjunto de matérias integrantes da noção de legislação do trabalho para um
efeito, que, salvo demonstração em contrário, há-de considerar-se uma adequada
densificação legislativa do conceito constitucional'.
Aliás, a jurisprudência constitucional definiu uma linha de
entendimento e interpretação daquela noção em termos de quase total similitude
com a caracterização que dela foi feita na referida lei.
De harmonia com ela, e seguindo para sua explicitação, por todos, o
Acórdão nº 107/88, Diário da República, I série, de 21 de Junho de 1988, 'apesar
de o texto constitucional não definir o que seja `legislação do trabalho', pode
dizer-se que esta há-de ser `a que visa regular as relações individuais e
colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e
suas organizações' (cf. parecer nº 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional,
vol. 16º, p. 14), ou, se assim melhor se entender, há-de abranger `a legislação
regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na
Constituição' (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 31/84, 451/87 e
15/88, Diário da República, I série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984,
14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)'.
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3 - A matéria contida na norma desaplicada reporta-se a um direito
fundamental, o da segurança social, na específica perspectiva da protecção
contra a diminuição da capacidade para o trabalho, consubstanciado nas
incapacidades permanentes causadas por acidentes de trabalho ou por doenças
profissionais originadoras de direito a pensões e às respectivas remissões (cfr.
artigo 63º, nº 4, in fine, da Constituição).
Ora, à luz das considerações atrás desenvolvidas, tal matéria,
expressamente elencada na alínea h), do nº 1, do artigo 2º da Lei nº 16/79, deve
considerar-se como integrada no conceito de 'legislação do trabalho' pese embora
o facto de aquela norma se inserir num mero acto regulamentar.
Com efeito, como sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira,
Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, p. 300, 'o
termo `legislação' não pode manifestamente ser lido no sentido de abranger
apenas os actos legislativos propriamente ditos, devendo ser entendido no seu
sentido amplo corrente de direito ou regulamentação do trabalho, de forma a
abarcar todo o diploma que contenha decisões de nível `legislativo' ou
equiparado. Hão-de conter-se aí naturalmente as várias modalidades de lei (as
leis de bases, as leis de autorização legislativa e as demais leis da AR, os
decretos-leis, os decretos legislativos regionais), as convenções internacionais
submetidas a aprovação, e ainda os diplomas regulamentares que não sejam
puramente executivos, isto é, que ainda contenham uma decisão substantiva sobre
algum aspecto que interesse ao estatuto jurídico dos trabalhadores'.
Este entendimento não só encontra suporte na interpretação do texto
constitucional, bastando para tanto atribuir ao termo 'legislação' um sentido
amplo que o faça coincidir com 'normação' ou 'produção normativa', como também e
especialmente, é o único que vai ao encontro da razão de ser da participação das
organizações representativas dos trabalhadores no processo de produção
normativo-laboral.
A matéria contida em actos regulamentares que não sejam de mera
execução pode revestir-se muitas vezes, como aliás sucede na situação em
presença, de particular importância - o decreto-lei regulamentado contém uma
disposição sem conteúdo definido vindo a ser preenchida pela portaria em causa -
sendo inadmissível que em tais casos fosse recusado na elaboração dos diplomas
regulamentares, a intervenção das organizações representativas dos trabalhadores
(neste sentido, cfr. acórdão do Tribunal Constitucional, nº 232/90, Diário da
República, II série, de 22 de Janeiro de 1991).
De facto, o § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 26095, norma que
serviu de habilitação à Portaria nº 760/85 limita-se a afirmar que 'as bases
adoptadas nos termos deste artigo poderão ser revistas de dois em dois anos pela
Inspecção de Seguros, que proporá ao Ministro das Finanças a sua alteração',
não fornecendo quaisquer critérios ou orientações a que deva obedecer aquela
revisão.
E por outro lado, como bem assinala o senhor Procurador-Geral
Adjunto, 'da ausência total de critérios pré-definidos legalmente para a revisão
das `bases adoptadas', resulta que a Administração, através da sua actividade
normativa e sob proposta da Inspecção de Seguros, é livre na adopção desses
critérios, o que desde logo faz com que não estejamos perante uma questão
meramente técnica: aliás, a demonstração de que a regulamentação desta matéria
pressupõe opções relevantes da Administração radica na própria circunstância de,
na Portaria nº 760/85, terem sido adoptados critérios para o cálculo das
provisões matemáticas que levam a montantes de capital substancialmente mais
baixos do que os resultantes das utilização das tabelas anexas à Portaria nº
632/71, daí resultando, dados os fins para que relevam as reservas matemáticas,
um significativo agravamento da situação dos sinistrados'.
Assim sendo, e na decorrência do exposto, conclui-se no sentido da
inconstitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada, por violação do
disposto nos artigos 55º, alínea d) e 57º, nº 2 da Constituição (na versão
saída da revisão de 1982), pois que, incindindo directamente e através da
determinação do montante do caucionamento exigível às entidades patronais, sobre
a garantia das pensões por acidentes de trabalho, matéria que integra o conceito
de 'legislação do trabalho' foi emitida sem ter ocorrido na sua elaboração a
participação das organizações representativas dos trabalhadores - o diploma em
causa não faz qualquer referência a essa participação, sendo assim de
presumir-se a sua não efectivação (cfr. acórdãos do Tribunal Constitucional nºs
451/87 e 15/88, Diário da República, I série, de, respectivamente, 14 de
Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988).
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III - A decisão
Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar,
embora só em parte a decisão recorrida.
Lisboa, 20 de Abril de 1995
Ass) Antero Alves Monteiro Dinis
Maria Fernanda Palma
Viroe Nunes de Almeida
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto aposta ao
acórdão nº 232/90, D.R., II Série, de 22.01.91)
Armindo Ribeiro Mendes (vencido nos termos da declaração
de voto junta)
Luis Nunes de Almeida (vencido, por entender que se não
está perante 'legislação de trabalho', uma vez que a norma em causa não regula
directamente matéria atinente a direitos dos trabalhadores)
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei vencido pelas razões que passo a referir.
A norma aplicada por remissão do artº 123º, nº 1, do Código de
Processo de Trabalho - constante da alínea a) do nº 3º da Portaria nº 760/85,
conjugada com o nº º1 da mesma Portaria - tem a ver com matéria processual, pelo
que não se considera que ela possa pôr directamente em causa os direitos dos
trabalhadores, tanto mais que o valor da causa é invariável quer a entidade
patronal haja transferido a sua responsabilidade pelo pagamento da pensão a uma
seguradora, quer não o tenha feito e haja caucionado o pagamento dessa pensão
(cfr.art. 70º do Decreto nº 360/71).
Contra esta posição não pode argumentar-se quer com a redacção
do artº 8º, nº 1, alínea x), do Código das Custas Judiciais (nessa disposição
faz-se uma ligação entre as reservas matemáticas e a finalidade da sua
constituição 'para garantia das respectivas pensões', ligação que provinha da
redacção do artº 118º do Código de Processo de Trabalho de 1963, mas que se não
afigura de relevância para o presente recurso), quer com a necessidade de manter
uma solução unitária em matéria do valor do processo e em matéria de
constituição de caução. Tão-pouco se pode argumentar, no que toca à incidência
em concreto do cálculo do valor da acção, com a sua relação com as alçadas dos
tribunais de trabalho. Tenho por seguro que o valor das alçadas nunca pode
afectar directamente os direitos dos trabalhadores, não tendo,por isso, as suas
organizações de ser ouvidas sobre legislação atinente a esta matéria de natureza
processual e organizatória.
Alguma incongruência existe, no plano do direito ordinário, mas
não acarreta, em minha opinião, qualquer juízo de desvalor constitucional no
que toca ao modo de fixação do valor das causas em matéria de acidentes de
trabalho, por não se ver qual a norma ou princípio constitucional violados por
tal norma de natureza processual.
As) Armindo Ribeiro Mendes