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Processo n.º 118/09
3ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
Por acórdão de 15 de Outubro de 2008, o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal
Administrativo negou provimento ao recurso por oposição de julgados que havia
sido interposto por A., Lda., e em que apenas se discutia matéria atinente à
fundamentação do acto administrativo, por referência ao disposto nos artigos
125º do Código de Procedimento Administrativo e 1º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
256-A/77, de 17 de Junho.
Deste acórdão, a recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos
seguintes termos:
“[…]
não se conformando com o decidido no douto Acórdão de 2008.10.15, vem dele
recorrer para o Venerando Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 69° e
seguintes da Lei do Tribunal Constitucional aprovada pela Lei 28/82, de 15 de
Novembro.
O presente recurso tem como fundamento a questão da inconstitucionalidade do
artigo 17°-A do DL 445/91, de 20 de Dezembro, interpretado no sentido de não se
atender ao efectiva conhecimento pelos interessados do termo a quo do prazo de
caducidade dos seus direitos — maxime mediante notificação adequada -, face às
normas e princípios constitucionais consagrados nos artigos 2°, 9°/b), 18º, 20°,
62°/1, 266° e 268°/3 da CRP (v. artigo 70°/1/b) da LTC; cfr. artigo 2°/1 da Lei
17/94, de 23 de Maio, DL 250/94, de 15 de Outubro, e artigo 165°/1/b) e s) e n.°
2 da CRP).
A referida questão de inconstitucionalidade foi suscitada expressamente, além do
mais, nos textos n.° s 8 e 9 e conclusões 5ª e 6ª das alegações apresentadas em
2005.11.16 pela ora recorrente, no Venerando Supremo Tribunal Administrativo.
[…]”.
O recurso de constitucionalidade não foi admitido, por despacho de fls. 80 e
seguintes, por se ter entendido que o acórdão recorrido se cingiu à apreciação
do regime legal da fundamentação do acto administrativo e não fez qualquer
aplicação da norma que a recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal
Constitucional.
Deste despacho reclamou A., Lda. para o Tribunal Constitucional, ao abrigo dos
artigos 76º, n.º 4, e 77º da Lei do Tribunal Constitucional, nos seguintes
termos:
“1. Em 2008.10.28, a ora reclamante interpôs recurso para este Venerando
Tribunal Constitucional, com fundamento na inconstitucionalidade do art. 17º-A
do DL 445/91, de 20 de Dezembro, interpretado no sentido de não se atender ao
efectivo conhecimento pelos interessados do termo a quo do prazo de caducidade
dos seus direitos — maxime mediante notificação adequada —, face às normas e
princípios constitucionais consagrados nos artigos 2°, 9° b), 18°, 20°, 62°/1,
266º e 268°/3 da CRP (v. artigo 70°/l /b) da LTC; cfr, artigo 2°/1 da Lei 17/94,
de 23 de Maio, DL 250/94, de 15 de Outubro, e artigo l65°/1/b) e s) e nº 2 da
CRP).
A referida questão de inconstitucionalidade foi suscitada expressamente, além do
mais, nos textos nºs 8 e 9 e nas conclusões 5ª e 6ª das alegações relativas ao
recurso interposto da douta Sentença do TAF Lisboa, de 2005.07.08, e
apresentadas no Venerando Supremo Tribunal Administrativo, em 2005.11.16.
No douto despacho em análise decidiu-se que “a norma (ou uma certa interpretação
dela) cuja inconstitucionalidade a recorrente pretende ver apreciada (art. 17°-A
do DL 445/91, de 20 de Dezembro independentemente de ter sido ou não suscitada
no processo tal apreciação - não foi tida nem achada na decisão aqui em causa,
que dela não fez qualquer tipo de aplicação, nem dela acolheu, expressamente ou
implicitamente, qualquer interpretação”, tendo concluído que “é assim manifesta
a inadmissibilidade do presente recurso” (v. fls. 293 dos autos).
Salvo o devido respeito - e é verdadeiramente muito -, cremos que,
contrariamente ao decidido, o recurso em causa deverá ser admitido.
2. Conforme resulta do artigo 70°/2, 4 e 6, da LTC, no caso de recurso
“destinado a uniformização de jurisprudência” (v. artigo 70°/2), que “não possam
ter seguimento por razões da ordem processual”’ (v. artigo 70º/4), o recurso
para este Venerando Tribunal Constitucional não tem que ser interposto de
decisão que aplicou ou recusou a aplicação de norma reputada de inconstitucional
– in casu do aresto do STA de 2006.05.30 - mas sim da “ulterior decisão que
confirme a primeira” (v. artigo 70°/6), ou seja, do acórdão do Pleno do STA, de
2008.10.15, que, por razões processuais, rejeitou o recurso interposto por
oposição de acórdão. Nesta linha e considerando precisamente a aplicação das
normas transcritas e em situação absolutamente paralela, no douto Ac. TC n.°
411/00, de 2000.10.03, proferido no processo nº 501/2000, decidiu-se o seguinte:
“De facto, quando determinada decisão de um tribunal (no caso, do Tribunal
Central Administrativo) apenas admita o recurso fundado em oposição de julgados
(ou seja, o recurso destinado a uniformização da jurisprudência), a parte que,
durante a processo, acaso tenha suscitado a inconstitucionalidade de uma norma
legal e tenha visto a sua pretensão, desatendida, pode recorrer imediatamente
dessa decisão para o Tribunal Constitucional (cf. artigos 70°, n°s 1, alínea b)
e 2, e 72º. n° 2, da Lei do Tribunal Constitucional). Ou seja:
mesmo que, na respectiva ordem jurisdicional, o recurso para uniformização de
jurisprudência seja um recurso ordinário, o ónus da exaustão deste tipo de
recursos não lhe impõe que, antes de recorrer para o Tribunal Constitucional,
recorra para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo.
A imediata interposição do recurso de constitucionalidade, num tal caso, não
priva a parte do direito de, posteriormente, interpor recurso de uniformização
de jurisprudência: é que, se o Tribunal Constitucional não conhecer do recurso
para si interposto ou lhe negar provimento, só então começa a correr o prazo
para a interposição do recurso ordinário de uniformização de jurisprudência para
o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo (cf. artigo 80°, n° 4, in fine)
A parte pode, no entanto, optar por, em vez de recorrer logo para o Tribunal
Constitucional, interpor recurso para o Pleno do Supremo Tribunal
Administrativo, para uniformização de jurisprudência, da decido do Tribunal
Central Administrativo.
Se assim proceder, também a parte não verá precludida a possibilidade de
impugnar perante o Tribunal Constitucional, a decisão do Pleno que, acaso, lhe
seja desfavorável. E isso, quer o Pleno profira decisão de mérito, quer, por
entender que se não verifica a invocada oposição de julgados, não conheça do
recurso: de facto, a não interposição de recurso para o Tribunal Constitucional
da decisão da Tribunal Central Administrativo não faz precludir o direito de o
interpor da decisão do Pleno que a confirma. (cf. o citado artigo 70°, n°6)”
(cfr., no mesmo sentido, Acs. TC n°.345/05, Proc.405/2000, n.°331/2005,
Proc.396/05 in www.tribunalconstitucional.pt.
Como resulta claramente da douta decisão transcrita, o recurso a interpor para
este Venerando Tribunal Constitucional poderá ter como objecto a decisão
desfavorável do Pleno do STA, independentemente de esta constituir “decisão de
mérito” — aplicando ou recusando a aplicação de qualquer norma inconstitucional
— ou simples decisão que ponha termo ao recurso por oposição de julgados, não
decidindo de mérito, nem conhecendo do recurso, em conformidade com o disposto
no art. 70º/6 da LTC, como se verificou no caso sub judice.
3. Em abono deste entendimento, sublinhe-se ainda que nos termos dos artigos
70°/1/b) e 72°/2 da LTC, são pressupostos objectivos do recurso interposto para
este Venerando Tribunal Constitucional:
a) Aplicação efectiva de uma norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade
tenha sida suscitada adequadamente no decurso de um processo;
b) Necessidade de a decisão recorrida fazer caso julgado no processo principal;
c) Menção na petição de recurso dos elementos exigidos no art. 75º-A/1 e 2 da
LTC (v. Blanco de Morais, Justiça Constitucional, 2005, II/700; cfr. Ac TC 1/05,
de 5 de Janeiro, Proc. 909/04, Cons. Maria João Antunes, 364/96, de 6 de Março,
Proc. 27/92, Cons. Tavares da Costa, ambos in www.tribunalconstitucional.pt Ac.
RL de 1998.01.13, Proc. 0006288, www.dgsi.pt.
A propósito do requisito da aplicação efectiva da norma julgada
inconstitucional, este Venerando Tribunal Constitucional tem pacífica e
uniformemente entendido que “há aplicação da norma para efeitos da alínea b) do
n.° 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82 não só nos casos de aplicação expressa, como
também nos casos da aplicação implícita” (v. Ac. TC 406/87, de 7 de Outubro,
Proc. 82)87, www.dgsi.pt; cfr. Acs. TC 9/06, de 5 de Janeiro, Proc. 480/05;
454/03, de 14 de Outubro, Proc. 458/03; 445/99 de 8 de Julho, Proc. 37/99;
11/99, de 12 de Janeiro, Proc. 271/97; 1081/96, de 23 de Outubro, Proc. 438/96;
226/94, de 8 de Março, Proc. 47/93; 160/91, de 4 de Abril, Proc. 720/00; 47/90,
de 21 de Fevereiro, Proc. 87/89, todos in www.tribunalconstitucional.pt 721/97,
de 23 de Dezembro, Proc, 392/97; 637/96, de 7 de Maio, Proc. 252/95; 234/96, de
29 de Fevereiro, Proc. 178/95; 33/96, de 17 de Janeiro, Proc. 189/92; 235/93, de
13 de Março, Proc. 611/92; 69/92, de 24 de Fevereiro, Proc. 219/91 20/91, de 5
de Fevereiro, Proc. 203/90; 207/66, de 12 de Junho, Proc. 95/88; 158/86, de 14
de Maio, Proc. 31/86; 88/86, de 19 de Março; Proc. 171/89; 112/85, de 2 de
Julho, Proc. 179/84, todos in www.dgsi.pt.
E, conforme tem decidido este Venerando Tribunal, verifica-se aplicação
normativa implícita sempre que:
a) O Tribunal a quo possa e deva conhecer da questão de constitucionalidade
invocada durante o processo (v. Acs. TC 318/90, de 12 de Dezembro, Proc. 291/89,
Cons. Alves Correia, www.tribunalconstitucional.pt 176188, de. 14 de Julho,
Proc. 310)87, Cons. Cardoso da Costa, www.dgsi.pt)
b) A sentença, pese embora não fazer qualquer alusão à norma, não poderia deixar
de a ter aplicado, já que não poderia ter logicamente decidido ou decidido de
uma determinada maneira, sem proceder à sua convocação como fundamento da
decisão (v. Acs. TC 466/91 de 17 de Dezembro, Proc. 160/91, Cons Ribeiro Mendes,
in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 20º vol., p. p. 605 e segs, 451/89, de
21 de Junho, Proc. 287/87, Cons. Nunes de Almeida, www.dgsi.pt cfr; Blanco de
Morais, Justiça Constitucional, 2005, II/702);
c) A aplicação da norma se deduza necessariamente da decisão recorrida (Ac TC
9/06, de 5 de Janeiro, Proc. 480/05. Cons. Maria dos Prazeres Beleza,
www.tribunalconstitucional.pt) ou é “extraível de um raciocínio lógico utilizado
na decisão” (v. Ac. TC 231/91, de 23 de Maio, Proc. 164/91, Cons. Bravo Serra,
www.dgsi.pt.
No caso sub judice é manifesto que sempre teria ocorrido aplicação implícita da
norma em causa.
3.1. Por um lado, o STA podia e devia conhecer da questão de
constitucionalidade, já que a mesma foi expressamente suscitada nos textos nºs 8
e 9 e conclusões 5ª e 6ª das alegações de recurso da douta Sentença do TAF
Lisboa, de 2005.07.08, apresentadas no Venerando Supremo Tribunal
Administrativo, em 2005.11.16, inscrevendo-se assim na sua esfera de
“competência vinculada” (v. Ac. Tribunal Constitucional 162/92, de 6 de Maio,
Proc. 241/91, Cons. Messias Bento, www.tribunalconstitucional.pt).
3.2. Por outro lado, o douto Acórdão do STA de 2008.11.14, ao prolongar-se sobre
o conceito de “notificação adequada”, manteve a aplicação de uma norma reputada
de inconstitucionalidade, na sequência do entendimento do Tribunal
Administrativo e Fiscal de Lisboa.
Nesta linha, decidiu o douto acórdão do Venerando Tribunal Constitucional, de
1996.05.07, o seguinte:
“Porque a questão de constitucionalidade se prende directamente com o objecto do
recurso interposto — o seu julgamento acha-se dependente do próprio âmbito da
cognição daquele tribunal — tem de considerar-se que no acórdão recorrido se fez
aplicação implícita das normas cuja constitucionalidade se havia anteriormente
suscitado” (v. Ac. TC 637/96, -Proc. 252/95, Cons. Monteiro Diniz,
www.tribunalconstitucional.pt).
4. É pois manifesto que, contrariamente ao decidido no douto despacho reclamado,
nunca se poderia entender que a norma em causa “não foi tida nem achada na
decisão aqui em causa, que dela não fez qualquer tipo de aplicação, nem dela
acolheu, expressamente ou implicitamente, qualquer interpretação.
[…]”.
Na resposta à reclamação, sustentou o representante do Ministério Público junto
do Tribunal Constitucional o seguinte (fls. 95 e v.º):
“A presente reclamação é manifestamente improcedente.
Verifica-se na verdade, que a ora reclamante optou por esgotar o recurso de
impugnação de jurisprudência, perante o Pleno do STA, só interpondo recurso de
fiscalização concreta do acórdão que o dirimiu. Ora – como é evidente e
inquestionável, face à natureza de tal recurso – os poderes cognitivos do STA
cingem-se estritamente à dirimição do conflito jurisprudencial detectado e
invocado como base de tal meio impugnatório, não podendo, nem devendo, apreciar
quaisquer outras questões suscitadas ou suscitáveis quanto ao mérito da causa.
Daqui decorre, naturalmente, que pela razão apontada no despacho que rejeitou o
presente recurso, o STA, ao julgar o conflito jurisprudencial, não aplicou a
norma a que vinha reportado o recurso para este Tribunal, já que o mesmo
manifestamente se não conexionava com os preceitos legais que haviam sido
contraditoriamente interpretados pela jurisprudência administrativa, o que
implica a inverificação dos pressupostos do recurso de fiscalização concreto
interposto”.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
Tendo o presente recurso sido interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, constitui seu pressuposto
processual a aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação
normativa cuja conformidade constitucional se pretende que o Tribunal
Constitucional aprecie.
Do requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade resulta que a
recorrente pretende a apreciação de uma determinada interpretação do artigo
17º-A do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Dezembro (segundo a qual não se atende
ao efectivo conhecimento pelos interessados do termo a quo do prazo de
caducidade dos seus direitos).
No entanto, percorrendo o texto da decisão recorrida, constata-se que apenas
foram aplicadas as normas dos artigos 24º, alínea b), do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais de 1984, 125º, n.º 1, do Código de Procedimento
Administrativo, e 1º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho: a
primeira, para concluir que se encontravam verificados os fundamentos do recurso
por oposição de julgados; as duas últimas, para concluir que certo acto
administrativo se encontrava fundamentado.
Não pode também aceitar-se que a decisão recorrida tenha implicitamente aplicado
a interpretação que a recorrente agora submete ao Tribunal Constitucional, não
só porque o respectivo texto não fornece qualquer indício no sentido dessa
aplicação, como também porque tal extravasaria o objecto do recurso por oposição
de julgados em causa (que estava confinado à questão da fundamentação de acto
administrativo com o teor de “Indefiro”).
Não tendo a decisão recorrida aplicado a interpretação normativa cuja
conformidade constitucional a recorrente submete à apreciação do Tribunal
Constitucional, conclui-se que não pode conhecer-se do recurso de
constitucionalidade, por falta de preenchimento dos seus pressupostos
processuais.
Acrescente-se, por fim, que o n.º 6 do artigo 70º da Lei do Tribunal
Constitucional, citado pela reclamante, ao permitir que se interponha recurso de
constitucionalidade de decisão que julgue recurso de oposição de julgados, não
constitui qualquer excepção à regra que se extrai da alínea b) do n.º 1: a de
que a decisão da qual se interpõe recurso de constitucionalidade há-de ter
aplicado a norma que constitui o objecto do próprio recurso de
constitucionalidade. É que daquele n.º 6 apenas decorre que a não interposição
de recurso de constitucionalidade de certas decisões que o admitem, por se ter
optado por recurso ordinário ou por recurso para uniformização de
jurisprudência, não impede que, na improcedência deste recurso, se recorra da
decisão que o julgue para o Tribunal Constitucional. Mas já não decorre daquele
n.º 6 qualquer ficção de aplicação, na ulterior decisão, de todas as normas que
haviam sido aplicadas na primeira decisão.
Aliás, e atentando agora no caso dos autos, nenhuma utilidade teria a pronúncia
do Tribunal Constitucional acerca do artigo 17º-A, do Decreto-Lei n.º 445/91, de
20 de Dezembro, pois que, não tendo a decisão recorrida aplicado tal preceito,
não poderia a mesma ser reformulada de acordo com o juízo de
inconstitucionalidade que o Tribunal Constitucional eventualmente proferisse.
Tal demonstra que a regra do artigo 70º, n.º 6, da Lei do Tribunal
Constitucional não significa que, sendo o recurso interposto da decisão que
julga a oposição de julgados, se prescinda do requisito da aplicação da norma
que constitui o objecto do recurso de constitucionalidade.
Não podendo, assim, conhecer-se do objecto do presente recurso de
constitucionalidade, deve manter-se a decisão que o não admitiu.
III. Decisão
Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, mantém-se a decisão reclamada.
Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.
Lisboa, 12 de Março de 2009
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lúcia Amaral
Gil Galvão