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Processo n.º 782/06
2.ª Secção
Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
A – Relatório
1 – O Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos, recorre
para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da
Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), pretendendo ver fiscalizada a
constitucionalidade das normas do Despacho Conjunto IID02, de 29 de Julho de
1994 e do Despacho n.º 86/95, de 22 de Junho de 1995, por violação do disposto
no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), na
redacção então em vigor (actual artigo 112.º, n.º 8), e das normas do Despacho
do Ministro da Economia n.º 2719/97, de 27 de Junho de 1997, por violação do
disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, então em vigor (actual artigo 198.º,
n.º 2).
2 – O presente recurso foi interposto na sequência do Acórdão
do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal
Administrativo (STA), de 23 de Maio de 2006, que confirmou o Acórdão da 2.ª
Subsecção do mesmo Tribunal pelo qual se negou provimento ao recurso contencioso
de anulação do despacho do Secretário de Estado da Indústria e da Energia, de 23
de Dezembro de 1999, que determinara a revogação do financiamento do projecto
n.º 15/2020/CIDEC e a restituição do montante de 27.636.400$00.
3 – No recurso para o Pleno da Secção de Contencioso
Administrativo do STA, o recorrente alegou, em síntese, que:
“(...)
a) O douto acórdão recorrido ao afastar todos e cada um dos vícios do acto
impugnado interpretou mal o Direito aplicável, quer o Direito Constitucional,
quer o Direito Administrativo e merece ampla censura.
b) O despacho conjunto IIDD02, de 29.07.94 e o Despacho 86/95, de 22.0.95, são
inconstitucionais, por violação do art.º 115.º, n.º 7 da Constituição, na
redacção então em vigor (actual art.º 112.º, n.º 8), sendo nulas todas as suas
normas, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido; ao não
ter entendido assim o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal aquele
dispositivo constitucional.
c) Os mesmos despachos, e as normas deles constantes, designadamente as
invocadas para fundamentar o acto recorrido, são também ilegais, por violarem
regulamentos de grau superior e dessa forma ofenderem os princípios da
legalidade e da hierarquia normativa, ao invés do que se sustentou no aresto em
recurso.
d) O Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional, que agiu
como entidade instrutora no processo administrativo que teve como destinatário o
Recorrente, não tem fundamento jurídico válido para a sua existência e
funcionamento, por isso que o seu diploma criador está ferido de
inconstitucionalidade por violação do art.º 201º, n.º 2 da CRP (actual art.º
198.º, n.º 2), ou, caso assim se não entenda de ilegalidade, por não existir
habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições; ao não
entender assim ofendeu o douto aresto em recurso aquela norma constitucional.
e) Erra também o aresto em discussão por não entender que o acto administrativo
é inválido por isso que os actos praticados pelo Gabinete de Dinamização e
Acompanhamento de Formação Profissional relativos ao processo administrativo que
o precedeu, ofendem o disposto nos art.º 35º, n.º 1, 37.º,1 e 38.º do CPA, em
matéria de delegação de poderes.
f) E o mesmo se diga por afastar o entendimento de que o acto administrativo é
nulo por violação do princípio da legalidade (art.º 133.º, n.º 2, c) do CPA).
g) Erra e interpreta mal o Direito o acórdão em recurso ao sustentar não ser
anulável o acto impugnado por ofensa do princípio do respeito dos direitos e
interesses legalmente protegidos em concreto por preterição do direito à
informação (art.º 61.º do CPA).
h) O mesmo se diga da interpretação que faz, afastando a anulabilidade do acto
impugnado, por ofensa dos princípios da boa-fé e da confiança (art.º 6.º-A do
CPA) e dos princípios da justiça e da proporcionalidade (art.º 5.º e 6.º do
CPA).
i) Também quanto à questão do vício de desvio de poder do acto impugnado,
gerador de anulabilidade, por essa via ofendendo o princípio da prossecução do
interesse público (art.º 21.º da LOSTA e art.º 4.º do CPA), não se acompanha a
tese do acórdão recorrido.
j) O mesmo se diga da tese sustentada pelo aresto em recurso que rejeita a
ilegalidade do acto impugnado por ter interpretado e aplicado mal o Direito ao
caso aplicável – vício de violação de lei (nºs 3, 4 e 5 do Despacho 86/95 de
22.06.95 e art.º 19º, a) e b) do Despacho Conjunto IIDD02 de 29.07.94), e,
k) Finalmente, o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal, em face da
matéria de facto assente, os seguintes normativos: art.º 115.º, n.º 7 e 201.º,
n.º 2 da CRP (na redacção em vigor antes da 4.ª revisão constitucional), art.º
35.º, n.º 1, 37.º, n.º 1, 3.º, 132.º, n.º 2, c), 31.º, 125.º, n.º 2, 4.º, 5.º,
6.º, 6.º-A do CPA e 21.º da LOSTA, Despacho 86/95 e Despacho Conjunto IIDD02)”.
4 – Na parte relativa às questões de constitucionalidade, a
decisão recorrida discreteou do seguinte modo:
“(...)
Quanto à pretendida inconstitucionalidade do Despacho conjunto IIDD02 de
29.07.94 e do Despacho 86/95, de 22.06.95, por violação do art. 115.º, n.º7 da
CRP (actual art.º 112.º, n.º 8) e consequente nulidade das normas que
fundamentaram o acto recorrido:
Alega o recorrente que, contrariamente ao decidido no acórdão sob recurso, os
supra referidos Despachos, em que se fundamenta o acto administrativo aqui
contenciosamente impugnado, são inconstitucionais, por violarem o art.º 115.º,
n.º 7 da CRP na redacção então em vigor (actual art.º 112.º, n.º 8).
O Despacho conjunto IIDD02 de 29.07.94 foi aprovado nos termos do art.º 35.º do
Dec. Regulamentar 15/94, publicado no DR II Série, de 29.07.94, n.º 174, pg.
7639 e visou regulamentar os apoios a conceder no âmbito da vertente do FSE do
Programa PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06.
Com efeito, o referido artº35º do Dec. Reg. 15/94 dispunha que «a regulamentação
específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.º 3 do art.º 2.º é
aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do
membro Governo competente em razão da matéria.».
Por sua vez, o Despacho 86/95, de 22.06.95, publicado no DR II Série n.º 142, de
22.06.95 contém o Regulamento do Concurso para a realização de acções de
especialização na área da gestão industrial, a que o recorrente se apresentou.
Portanto, e como bem refere o acórdão recorrido e o recorrente até concorda,
ambos os referidos Despachos têm natureza regulamentar.
Ora, o art.º 115.º, n.º 7 da CRP, versão de 1989, então em vigor, que
corresponde ao actual art.º 112.º, n.º 8, dispunha que «os regulamentos devem
indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a
competência subjectiva e objectiva para a sua emissão»
Contrariamente ao acórdão recorrido, o recorrente entende que os referidos
regulamentos não cumprem este preceito constitucional.
Mas não tem razão.
Como claramente se demonstra naquele acórdão, qualquer dos referidos Despachos,
que são regulamentos complementares ou de execução, indica expressamente o
enquadramento legal em que se insere e ao abrigo do qual foi emitido.
Assim, no Despacho conjunto IIDD02, tal referência é feita no respectivo
preâmbulo e no art. 1.º, que ali se transcrevem (e onde se vê, que foi emitido
ao abrigo art. 35.º do Dec. Regulamentar n.º 15/94, ou seja, para regulamentação
específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.º3 do art. 2.º deste
diploma, no âmbito do PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de 27.06 nos termos da
decisão 94/170/CE da Comissão, de 25.02, e, portanto, para execução destes
diplomas, tendo por objecto os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo
Social Europeu (FSE) do programa Estratégico de Dinamização e Modernização da
Indústria Portuguesa-PEDIPII, criado pelo DL 177/94, de 27.06) e no Despacho
86/95, tal referência é feita no próprio despacho e no nº1 do Regulamento (onde
se vê que o mesmo visa dar execução Programa Estratégico de Dinamização e
Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, criado pelo DL 177/94, de
21.06, inserindo-se no âmbito da Medida 5.3- Dinamização de Acções de
Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II).
Tais referências satisfazem a exigência prevista no citado preceito
constitucional, nem o recorrente demonstra, aliás, que tal não aconteça,
limitando-se a insistir que dos referidos diplomas não consta a norma
habilitante, sem, no entanto, esclarecer porque entende que os referidos
diplomas não satisfazem essa menção.
Portanto, não ocorre a apontada inconstitucionalidade.
[…]
Quanto à invocada inconstitucionalidade do diploma criador do Gabinete de
Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP), por violação do
art.º 201.º, n.º 2 da CRP/89 (actual art.º 198.º, n.º 2), ou, pelo menos,
ilegalidade do diploma que o criou, por não existir habilitação legal válida
para a sua criação e definição de atribuições e consequente incompetência para o
GDAFP intervir no processo:
O acórdão recorrido apreciou estes vícios, concluindo pela sua não verificação.
Vejamos:
O GDAFP foi criado por Despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97 (2.ª Série),
de 27.06.97, invocando-se nele o DL 177/94, de 27.06 e a Resolução de Conselho
de Ministros n.º 64/97, de 21.04.
Pretende o recorrente que o GDAFP devia ter sido criado por Decreto-Lei e não
por Despacho, sob pena de ofender o n.º 2 do art.º 201.º da CRP/versão de 1989,
que corresponde ao actual n.º 2 do art.º 198.º, «É da exclusiva competência
legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e
funcionamento.»
Concordando-se, de novo, com o acórdão recorrido no que respeita à apontada
inconstitucionalidade, entendemos que se não verifica «porquanto este artigo se
limita a atribuir competência legislativa exclusiva ao Governo no tocante à sua
organização e funcionamento. Este artigo só é violado quando a competência
legislativa do governo foi exercida por outra entidade, ou quando o próprio
Governo use o poder regulamentar em matéria reservada à lei. No caso em apreço a
criação do GDAFP não foi feita através de um acto legislativo, nem existia
reserva de lei em sentido material para tal assunto, pelo que não procede a
invocada inconstitucionalidade.»
O recorrente, porém, parece pretender que a criação do GDAFP se inclui ainda
nessa reserva legislativa do Governo em matéria da sua própria organização que
abrange as chamadas “leis orgânicas” dos Ministérios, com as suas eventuais
alterações ou aditamentos, por se tratar, segundo alega, de um novo serviço da
Administração Pública, no âmbito do Ministério da Economia, pelo que não poderia
ser criado por Despacho do Ministro da Economia.
Mas não é assim.
A Lei Orgânica do Ministério da Economia e a Lei Orgânica do Governo, à data em
vigor, não previam, nem tinham de prever a criação do GDAFP.
Não está aqui em causa a alteração de qualquer lei orgânica de qualquer
Ministério, ou a criação de qualquer serviço novo da Administração Pública, mas
tão só a criação de um mero Gabinete de Dinamização e Acompanhamento da Formação
Profissional no âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já
existente, a estrutura do GESTOR PEDIP II (como o próprio recorrente, aliás,
acaba por reconhecer na sua alegação), tendo-se transferido para o referido
Gabinete algumas das atribuições e competências da referida estrutura.
Com efeito, a estrutura do GESTOR PEDIP II já estava expressamente prevista no
DL 177/94, de 27.06 (cf. seu art.º 6.º) e, posteriormente, foi autorizado, pela
RCM n.º 64/97, de 21.04, o aumento do número de técnicos que a integram, o que
veio a ser feito pelo referido Despacho n.º 2719/97 do Ministro da Economia, de
27.06.1997, que criou o GDAFP, ao abrigo destes diplomas que, expressamente,
invocou.
E, assim sendo, não se vislumbra a apontada inconstitucionalidade, ou qualquer
ilegalidade no referido Despacho.
E também não se verifica a invocada incompetência do GDAFP para o
acompanhamento, controlo e fiscalização do programa PEDIP II, quanto à
componente do Fundo Social Europeu (FSE), aqui em causa, como alega o
recorrente, porque sendo tais funções da competência do GESTOR do PEDIP II,
como, aliás, o recorrente expressamente reconhece e decorre do art.º 18.º, b) do
DL 177/94 e da referida RCM n.º 64/97 e integrando o GDAFP essa estrutura, como
se referiu, com poderes nas referidas matérias, para o exercício das quais,
aliás, o GDAFP foi criado, não se pode seriamente questionar a sua competência
nestas matérias.
(...)”.
5 – Interposto o presente recurso de constitucionalidade nos
termos supra descritos, o recorrente alega, nesta sede, em síntese, que:
“a) o presente recurso de inconstitucionalidade pretende discutir a
invalidade das normas constantes do despacho conjunto IIDD02 de 29/7/94,
Despacho 86/95 de 22/6/95 e Despacho n.º 2719/97 de 27/6/97, por ofensa ao
disposto nos artºs. 115.º, n.º 7, da CRP (na redacção em vigor à data das
referidas normas) e 201.º, n.º 2 (na redacção após a revisão de 1989);
b) a decisão que o Tribunal Constitucional tomar sobre as referidas
inconstitucionalidades projecta-se de modo directo e imediato na questão de
fundo subjacente à decisão do Pleno do STA, que está na origem do presente
recurso;
c) os diplomas em discussão são regulamentos constituídos por normas
jurídicas;
d) quer se entendam que são regulamentos complementares ou de execução ou
regulamentos autónomos ou impropriamente independentes aplica-se-lhes o
princípio constitucional da precedência de lei, em todas as dimensões
designadamente no dever de citação expressa da lei habilitante (artigo 115.º,
n.º 7 da CRP);
e) tal não se verifica no que concerne aos Despachos IIDD02 e 86/95, os
quais não citam de forma expressa a lei habilitante, mostrando-se além disso
verdadeiramente inovadores do ponto de vista jurídico em relação ao quadro
normativo anterior;
f) trata-se de regulamentos que se limitam a criar outros regulamentos –
no caso e de forma expressa a regulamentar um decreto regulamentar –, inovando
do ponto de vista normativo, alargando substancialmente as condições de rescisão
por parte da Administração dos contratos de formação profissional;
g) o que aqui se manifesta, pela via da regulamentação em cascata de
outros regulamentos – os quais descendo pela escada hierárquica vão crescendo em
conteúdo normativo, alargando substancialmente as condições de rescisão por
parte da Administração dos contratos de formação profissional;
h) Por outro lado, o Despacho n.º 2719/97 de 27/6/97 que cria o GDAFP,
ofende o disposto no artigo 201.º da CRP (redacção em vigor à data) na justa
medida em que tratando de matéria inserida na lei orgânica do respectivo
Ministério, deveria ser objecto de decreto-lei e não de mero instrumento
regulamentar como foi”.
6 – Nas suas contra-alegações, o Secretário de Estado Adjunto
da Indústria e da Inovação pugna pela improcedência do recurso, argumentando
que:
“a) O Recorrente invoca a inconstitucionalidade do Despacho Conjunto
IIDD02 de 20.07.94 dos Ministérios da Indústria, Energia e do Emprego e
Segurança Social, das normas do Despacho n.º 86/95, de 22.05.1995, e das normas
do Despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97;
b) Não lhe assiste, todavia, razão;
c) O Despacho Conjunto IIDD02 de 20.07.94 dos Ministérios da Indústria,
Energia e do Emprego e Segurança Social, das normas do Despacho n.º 86/95, de
22.05.1995, têm natureza regulamentar e são regulamentos complementares ou de
execução;
d) E, em ambos encontram-se expressamente indicadas as leis que visam
regulamentar, mediante a identificação do enquadramento legal em que se inserem
e ao abrigo das quais foram emitidos, sendo essas referências efectuadas, no
respectivo preâmbulo e no artigo 1.º do Despacho IIDD02, bem como no próprio
Despacho n.º 86/95 e no n.º 1 do Regulamento do concurso, conforme, aliás,
expressamente refere e identifica o acórdão recorrido;
e) Dão, pois, cumprimento ao consagrado no artigo 115.º, n.º 7, da CRP,
na versão de 1989;
f) E o Despacho n.º 2719/97, do Ministro da Economia que cria o GDAF não
respeita a “matéria inserida na lei orgânica do respectivo Ministério” e não
tinha aquele Gabinete de ter sido criado por via de Decreto-Lei, ao invés do que
sustenta o Recorrente;
g) Com a criação deste gabinete não está em causa, nem uma alteração da
lei orgânica do Ministério, nem a criação de um serviço novo da Administração
Pública no âmbito do Ministério da Economia, já que se trata apenas da criação
de um mero Gabinete de dinamização e acompanhamento da Formação Profissional no
âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já existente, a estrutura
do Gestor PEDIP II, transferindo-se para o GDAFP algumas das suas atribuições e
competências;
h) e a estrutura do Gestor PEDIP II já se encontrava expressamente
prevista no Decreto-Lei n.º 177/94, de 27 de Junho (cf. artigo 6.º), tendo
posteriormente sido autorizado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º
64/97, de 21 de Abril, o aumento de número de técnicos, o que veio a ser
concretizado pelo Despacho n.º 2719/97, do Ministro da Economia, que criou o
GDAFP, ao abrigo dos diplomas nele expressamente invocados;
i) Não se verifica, assim, a pretensa violação do n.º 2 do artigo 201.º
da CRP, na versão de 1989;
j) Improcedem, pois, as alegadas inconstitucionalidades”.
Cumpre agora decidir.
B – Fundamentação
7 – Começar-se-á pela consideração do problema da
inconstitucionalidade formal do Despacho Conjunto IID02, de 29 de Julho de 1994
e do Despacho n.º 86/95, de 22 de Junho de 1995 (publicados no Diário da
República II Série, de 29 de Julho de 1994 e de 22 de Junho de 1995,
respectivamente).
Para tanto, importa considerar preliminarmente, em face do
parâmetro constitucional invocado, as formalidades constitucionais relativas aos
regulamentos.
Desde a revisão constitucional de 1982, consagraram-se, expressamente, na Lei
Fundamental as exigências formais a que devem obedecer os regulamentos: a
indicação expressa da lei ou leis que visam regulamentar ou que atribuem,
especificamente, competência (subjectiva e objectiva) para a emissão do
regulamento, ou, dito de outro modo, a referência expressa à lei habilitante, e,
no que toca aos regulamentos do Governo, a sua sujeição à forma de decreto
regulamentar, nas situações constitucionalmente previstas.
O artigo 115.º, n.º 7 (na versão vigente à data da edição do Despacho e que hoje
corresponde ao artigo 112.º, n.º 8) da CRP estipulava que “os regulamentos devem
indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a
competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”, pelo que o incumprimento
do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém
normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal
das normas nele contidas.
O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e
clara.
Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão n.º 375/94 (in Acórdãos do
Tribunal Constitucional, 28º volume, p. 215), que “ao impor o dever de citação
da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação
do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a
actividade administrativa) seja explícita (ostensiva)”.
No Acórdão n.º 188/00 (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 46.º vol., p.
775), explica-se, ainda, que a “orientação do Tribunal frisa, portanto, que –
conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência –, a
indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objectiva
ou subjectiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de
citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir
autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma
da autorização legal)”.
É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.º 665/94, que (cfr. Acordãos do
Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 339) se considera que “’ainda que se
pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que
habilitavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a verdade é que a
inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da
identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder
regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso,
a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a
transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito
democrático’ (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República
Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág.516)”.
Em todo o caso, como se disse no Acórdão n.º 357/99 (publicado
no Diário da República II Série, de 2 de Março de 2000), “não impõe a lei
constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um
qualquer trecho determinado do Regulamento”, exigindo-se porém, como já se
referiu, que tal menção seja “expressa” e assim se recusando qualquer referência
implícita à base legal autorizante (v. Acórdão n.º 345/01, disponível em
www.tribunalconstitucional.pt).
Atente-se, também, com manifesto interesse para o caso sub
judicio, no que se firmou no acórdão n.º 76/88 (Diário da República I Série, de
21 de Abril de 1988) quanto à teleologia funcional da norma do artigo 115.º, n.º
7, da CRP:
“É, pois, claro, […] que abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo
115.º [n.º 7 do artigo 112.º] da Constituição da República Portuguesa estão
todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […] e dos órgãos
próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro
modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede
cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da
Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no
próprio regulamento.
O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o
mesmo.
Umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será
esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos
complementares.
Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva
para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser
respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode
elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não
podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)» e
nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder
regulamentar (competência objectiva)» – Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos
regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p.
19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e
objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á
designadamente no caso dos regulamentos autónomos.”
Postas estas considerações, apreciemos, então, a esta luz, cada um dos Despachos
em crise.
7.1 – O Despacho Conjunto IIDD02 de 29/7/94 refere, no seu preâmbulo, o
seguinte:
“Pelo Dec.-Lei n.º 177/94, de 27-6, foi criado, nos termos do disposto na
Decisão n.º 94/170/CE, da Comissão, de 25-2-, o Programa Estratégico de
dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa – PEDIP II, aplicável a todo
o território nacional, durante o período de vigência do Quadro Comunitário de
Apoio para 1994 – 1999.
No enquadramento referido e em harmonia com o regime constante do Dec.
Regulamentar 15/94, de 6-7, foi consagrada a possibilidade de existência de
investimentos em formação profissional no âmbito das candidaturas apresentadas
ao PEDIP II, em termos a definir por despacho conjunto dos Ministros da
Indústria e Energia e do Emprego e da Segurança Social.
Deste modo, o presente diploma, estabelece o regime dos apoios do Fundo Social
Europeu a conceder no quadro do PRDIP II (...)”.
Por sua vez, o artigo 1.º deste Despacho Conjunto, define o seu objecto nos
seguintes termos:
“O presente diploma tem por objecto, nos termos do art. 35º do Dec.
Regulamentar 15/94, de 6-7, os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo
Social Europeu (FSE) do Programa – PEDIP II, criado pelo Dec. Lei 177/94, de
27-6 ”.
Como se considerou no STA, o Despacho Conjunto IIDD02
consubstancia um regulamento complementar dado que nele se encontram
estabelecidos “os termos procedimentais de acesso dos particulares ao regime de
incentivos criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27/6, no que respeita à formação
profissional, limitando-se a tornar possível a sua aplicação a casos concretos”.
Reiterando nesta sede esse entendimento, importará agora
considerar se tal regulamento complementar cumpre as exigências constitucionais
em termos de indicar expressamente a lei que visa regulamentar.
E a resposta não pode deixar de ser afirmativa.
De facto, como resulta dos trechos transcritos, o Despacho
Conjunto menciona expressamente o enquadramento legal que justifica a
regulamentação complementar ou de execução que este concretiza, estabelecendo o
“regime dos apoios do Fundo Social Europeu a conceder no âmbito do PEDIP II”,
criado, como consta do referido Despacho, pelo Decreto-Lei n.º 177/94.
Não se olvida que no Despacho Conjunto vem referido que o mesmo
“tem por objecto, nos termos do disposto no artigo 35.º do Decreto Regulamentar
n.º 15/94, de 6-7, os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social
Europeu (FSE) do Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria
Portuguesa – PEDIP II, criado pelo Dec.-Lei 177/94, de 27-6 (itálico aditado)”,
onde, por sua vez se dispõe que “a regulamentação específica dos subprogramas
sectoriais referidos no n.º 3 do artigo 2.º é aprovada por despacho conjunto do
Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro do Governo competente em
razão da matéria”.
Porém, da consideração desta norma resulta tão-só que o
referido Decreto Regulamentar apenas releva no sentido de aí se deixar ao
cuidado das mencionadas entidades governamentais, na parte circunstancialmente
em causa, o desenvolvimento e a execução do Decreto-Lei n.º 177/94. O que, por
sua vez, denuncia o objectivo que acaba por justificar a regulamentação “de
execução” condensada no Despacho Conjunto, tal como aí se encontra expressamente
referido: concretizar, no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Programa
Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa – PEDIP II –,
criado pelo Decreto-Lei n.º 177/94, o regime dos apoios a conceder nesse quadro.
Assim, transparecendo expressamente do Despacho Conjunto IIDD02 a fonte
normativa que se pretende regulamentar, improcede a arguida
inconstitucionalidade formal.
7.2 – Por sua vez, o Despacho do Ministro da Indústria e da
Energia n.º 86/95, de 22/6/95, tem o seguinte teor:
“O Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria
Portuguesa – PEDIP II, criado pelo Dec.-Lei 177/94, de 21-6, prevê a realização
de acções voluntaristas dependentes de iniciativa da Administração Pública como
forma de colmatar falhas de mercado e por esta via contribuir de forma mais
eficaz para o desenvolvimento da indústria nacional.
A valorização dos recursos humanos nacionais com qualificação de nível
superior, fundamentalmente em áreas estratégicas vitais para o desenvolvimento
das empresas industriais, constitui uma prioridade especial, verificando-se
carências significativas neste âmbito ao nível de uma oferta especialmente
orientada para as necessidades da indústria.
Assim, no âmbito da Medida 5.3 – Dinamização de Acções de Qualificação
dos Recursos Humanos do PEDIP II, é aberto concurso para a realização de acções
de especialização na área da gestão industrial, para licenciados,
inequivocamente orientadas para o desenvolvimento e modernização da indústria
portuguesa, com base no regulamento anexo, que faz parte integrante do presente
despacho” [segue-se o “Regulamento do Concurso para Apoio a Acções de
Especialização de Licenciados em Áreas Estratégicas para a Indústria Nacional”].
Não subsistindo dúvidas de que a dimensão normativa ínsita em
tal despacho, visando definir e dar execução ao regime de acesso às mencionadas
“Acções de Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II”, assume a natureza de
um regulamento complementar, o que está em causa, tal como no ponto anterior, é
saber se o despacho indica expressamente a lei que visa regulamentar.
Como ressalta claramente do teor do despacho, é manifesto que a
exigência constitucional de indicação da lei que se visa regulamentar está
cumprida.
Mediante o presente despacho, foi é “aberto concurso para a
realização de acções de especialização na área da gestão industrial, para
licenciados, inequivocamente orientadas para o desenvolvimento e modernização da
indústria portuguesa”. Ora, como se dá conta logo no primeiro parágrafo do
despacho essas acções de especialização encontram-se previstas no PEDIP II,
criado pelo Decreto-Lei n.º 177/94, sendo o concurso aberto nesse âmbito
específico, respondendo à necessidade ali equacionada de “Dinamização de Acções
de Qualificação dos Recursos Humanos”.
Tanto basta para poder concluir-se pela inexistência da
inconstitucionalidade alegada pelo recorrente.
8 – O recorrente controverte ainda a constitucionalidade das
normas do Despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97, de 27 de Junho de 1997,
por violação do disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, então em vigor
(correspondente, na redacção actual, ao artigo 198.º, n.º 2).
Esse despacho tem a seguinte redacção:
“A Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril,
publicada no Diário da República, I.ª Série, n.º 93, de 24 de Abril de 1997,
atribui ao Gestor do PEDIP II a competência para a gestão operacional da
componente de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu, no
quadro do PEDIP II, bem como a alteração da respectiva estrutura de apoio
técnico.
Ao abrigo do n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21
de Abril, publicada no Diário da República, I.ª Série, n.º 93, de 21 de Abril de
1997, determino o seguinte:
1 – A reformulação da estrutura técnica de suporte ao Gestor do PEDIP II
para a gestão operacional dos apoios ao Fundo Social Europeu no quadro do PEDIP
II concretiza-se mediante a criação, na sua dependência, do Gabinete de
Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDA-FP).
Sem prejuízo do disposto no n.º 5 da Resolução do Conselho de Ministros
n.º 64/97, de 21 de Abril, deve o GDA-FP desenvolver a sua actividade nos
seguintes termos:
a) Colaborar na definição e implementação de politicas e formas de
intervenção em matéria de formação profissional que sejam da competência do
Ministro da Economia;
b) Dinamizar, enquadrar, apoiar e acompanhar a formação profissional
promovida pelas empresas e outros agentes económicos no âmbito dos sistemas de
incentivos, regimes de apoio e intervenções voluntaristas que integram o PEDIP
II, em estreita colaboração e articulação com as entidades responsáveis pela
gestão dos mesmos;
c) Dinamizar, enquadrar, apoiar e acompanhar a formação profissional
promovida no âmbito de outras intervenções que visem a modernização e
competitividade do tecido empresarial português;
d) Dinamizar, apoiar e acompanhar estudos de necessidades de formação
profissional visando a modernização e competitividade das empresas e outras
organizações, a nível nacional, regional ou sectorial;
e) Manter uma articulação permanente com as estruturas nacionais e
comunitárias, visando adequar sistematicamente as condições de implementação da
formação profissional que reforce a modernização e competitividade do tecido
empresarial português;
f) Promover relações transnacionais que permitam potenciar a inovação e a
qualidade da formação profissional quando se vise reforçar a competitividade do
tecido empresarial português.
3 – (...)”.
Na perspectiva do recorrente, este “Despacho n.º 2719/97 que
cria o GDAFP, ofende o disposto no artigo 201.º da CRP (redacção em vigor à
data) na justa medida em que tratando de matéria inserida na lei orgânica do
respectivo Ministério, deveria ser objecto de decreto-lei e não de mero
instrumento regulamentar como foi”.
De acordo com o parâmetro constitucional referido, “é da
exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria
organização e funcionamento”.
Paralelamente a esta norma, impõe-se também considerar,
atendendo ao teor da argumentação esgrimida pelo recorrente, o artigo 183.º, n.º
3, da CRP (correspondente ao artigo 186.º, n.º 3, na redacção do texto
constitucional vigente à data da prolação do despacho), onde se dispõe que “o
número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado,
bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os
casos, pelos decretos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto-lei”.
Assim, enquanto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, se encontra
concretizado um princípio de exclusiva auto-organização Governo com o sentido de
excluir, consequentemente, as matérias relativas à sua organização e
funcionamento a esfera de competência de outra entidade, já quanto às exigências
formais que a regulamentação dessas matérias deverá revestir, serão decisivas as
exigências postas no artigo 186.º, n.º 3, da lei fundamental.
E, no caso dos autos, está precisamente em causa saber se a
Constituição, nos mencionados preceitos impunha que a criação do Gabinete de
Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDA-FP), tivesse lugar
por Decreto-Lei.
Vejamos.
A criação do GDA-FP inseriu-se no contexto “da reformulação da
estrutura técnica de suporte ao Gestor do PEDIP II para a gestão operacional dos
apoios ao Fundo Social Europeu no quadro do PEDIP II, estrutura que aquele
gabinete passou a integrar”.
Por sua vez, a figura do “Gestor do PEDIP II” está
expressamente prevista no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 177/94 onde se determina
que “a gestão do Programa é assegurada pelo gestor, nos termos da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 75/93, de 31 de Dezembro”. Aí se prevê, igualmente, a
existência de uma estrutura de apoio técnico – ampliada, de resto, em relação à
preexistente estrutura do PEDIP I, que havia sido implementada pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 22/88, de 16 de Junho.
Posteriormente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97,
de 21 de Abril, considerando ser necessário proceder a um novo alargamento dessa
estrutura de apoio técnico, estipulou, no seu n.º 2, que:
“O número de técnicos que prestam apoio ao gestor, a integrar na
actual estrutura, é aumentado em cinco, os quais são nomeados por despacho do
Ministro da Economia e, nos termos da legislação aplicável, exercem as suas
funções em regime de requisição ou destacamento, quando se trate de funcionários
e agentes da Administração Pública, em regime de contrato de trabalho a termo ou
ainda em regime de requisição, para trabalhadores de empresas públicas ou
privadas”.
É com base nesta norma, e assumindo a intenção prática que a
justifica, que o despacho em crise, habilitado pelo referido enquadramento
normativo, procede à criação do GDA-FP, nos termos supra referidos.
Ora, em face do exposto, urge reconhecer que o Despacho n.º
2719/97, limitando-se a reconfigurar a estrutura de apoio técnico à figura do
“Gestor do PEDIP II” não disciplina qualquer matéria que, nos termos da
Constituição, houvesse de ser regulada por Decreto-Lei.
De facto, o Despacho em causa, ao afectar parcialmente tal estrutura de apoio ao
cumprimento do desiderato definido na Resolução do Conselho de Ministros n.º
64/97 – e por si assumido –, mas mantendo-a na dependência do “Gestor do PEDIP
II”, não modifica, no mínimo que seja, as atribuições do Ministério ou tão-pouco
a sua orgânica.
Daí poder concluir-se que não só não se verifica a invocada
inconstitucionalidade em face do disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, dado
que não ter sido violada a competência exclusiva do Governo na sua organização e
funcionamento, como também, atento o teor do artigo 186.º, n.º 3, da CRP, mais
ajustado aos argumentos invocados pelo recorrente durante o processo, não
resulta violada a reserva de “decreto-lei” aí estabelecida.
C – Decisão
9 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide negar
provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 20 UCS.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007
Benjamim Rodrigues
Maria Fernanda Palma
Paulo Mota Pinto
Mário José de Araújo Torres
Rui Manuel Moura Ramos