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Processo n.º 859/03
2.ª Secção Relator: Conselheiro Mário Torres
(Conselheiro Paulo Mota Pinto)
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,


1. Relatório
1.1. A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Or­gani­za­ção, Funcio­na­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional, apro­vada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novem­bro, e alte­rada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC), contra o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (STJ), de 22 de Maio de 2003, que negou provi­mento a recurso de revista por ele interposto contra o acórdão do Tribunal da Relação de Lis­boa, de 21 de Maio de 2002, que, por seu turno, negara provimento a recurso de apelação deduzido contra o despacho saneador proferido no 1.º Juízo das Varas Cíveis da Comarca de Lisboa, que julgara improcedente a oposição, por embargos,
à execução contra ele instaurada pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP).
No requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, referiu o recorrente:

“2. Pretende‑se ver apreciada a inconstitucionalidade material e orgâ­nica da norma do n.º 2 do art. 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Feve­reiro, que determina a competência do Tribunal Cível de Lisboa para as acções de execução instauradas pelo IFADAP em virtude do incumprimento pelos particulares contraentes das obrigações para eles decorrentes dos (actos e) con­tratos de atribuição das ajudas previstas naquele diploma, norma essa em que se funda processualmente o presente processo de execução;
2.1. Pretende‑se ver apreciada a inconstitucionalidade material da refe­rida norma, na medida em que, constituindo a matéria litigiosa uma matéria administrativa, isto é, que releva de relações jurídico‑administrativas, não se vislumbra razão suficiente (não se inferindo do diploma e do seu preâmbulo, ou de outro diploma legal conexo, qualquer justificação para tanto) para a atri­buição da referida competência aos tribunais cíveis, o que constitui violação do artigo 212.º da Constituição, que consagra «os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa»;
2.2. E pretende‑se sobretudo ver apreciada a inconstitucionalidade orgânica da mesma norma, na medida em que, mesmo que se aceite ser o domínio das subvenções um daqueles casos de possível «atribuição pontual a outros tribu­nais do julgamento (por outros processos) de questões substancial­mente admi­nistrativas» (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa), dado estarmos inequivocamente perante uma relação jurídico‑administrativa, sempre competi­ria a decisão de excluir tal matéria da jurisdição dos tribunais adminis­trativos e fiscais à Assembleia da República através de lei, e não ao Governo por meio de simples decreto‑lei não autorizado (como é o caso do Decreto‑Lei n.º 81/91, de
19 de Fevereiro), pelo que sempre estaremos perante uma viola­ção, pelo n.º 2 do artigo 53.º deste diploma legal, da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, que comete à Assembleia da República a competência exclusiva em matéria de organização e funcionamento dos tribunais.
3. Pretende‑se ver ainda apreciada a inconstitucionalidade da interpreta­ção do artigo 53.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, no sen­tido de o título executivo nele previsto, designadamente a certidão de dívida extraída pelo IFADAP, dispensar os requisitos de natureza substancial como os consagrados no artigo 46.º, alínea d), do Código de Processo Civil, e que determinam «os limites da acção executiva, isto é, a extensão e o conteúdo da obrigação do devedor e consequentemente até onde pode ir a acção do credor», designadamente a razão da dívida ou as respectivas origens, requisito este cuja existência e preenchimento se torna necessário para o cabal exercício do direito de defesa do executado – sendo por isso inconstitucional o entendimento que considere desnecessária a sua previsão legal, por violação do artigo 20.º da Constituição
(complementado pela norma materialmente constitucional do artigo 2.º do Código de Processo Civil).”

Em 8 de Janeiro de 2004 foi proferida decisão sumária no sentido do não conhe­cimento do recurso interposto: (i) quanto à questão da inconstitucionalidade reportada ao n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro (diploma que veio promo­ver a melhoria da eficácia e das estruturas agrícolas, de acordo com regras comunitárias, e previu ajudas agrícolas), segundo o qual “Para as execuções instauradas pelo organismo pagador das ajudas é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa”, por não ter sido aplicada pelo acórdão recorrido na dimensão interpretativa que o recorrente reputou inconsti­tucional [o recorrente considerava a norma material e organicamente inconstitucional na medida em que fosse aplicável a relações jurídico‑administrativas, como entendia ser a dos autos, mas o acórdão recorrido não acompanhou tal qualificação da relação jurídica em causa, dizendo, antes, que em “tais contratos estabeleceu-se uma relação jurídica de direito privado, não se devendo considerar acto administrativo destacável a rescisão unilateral feita pelo IFA­DAP”, tendo, com base nesta qualificação, entendido que o “conhecimento das invocadas inconstitucionalidades está prejudicado pela solução dada, [de a] relação contratual entre o IFADAP e o recorrente ter natureza privada”, daqui derivando que o acórdão não teria apli­cado a norma em questão a qualquer relação jurídico‑administrativa]; e (ii) quanto à questão de inconstitucionalidade reportada ao artigo 53.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 81/91, no sentido de o título executivo nele previsto, designadamente a certidão de dívida extraída pelo IFA­DAP, dispensar os requisitos de natureza substancial como os consagrados no artigo 46.º, alínea d), do Código de Processo Civil, por tal questão não ter sido suscitada perante o tribu­nal recorrido.
O recorrente conformou‑se com esta última decisão, mas reclamou para a confe­rência contra a primeira, tendo tal reclamação sido deferida pelo Acórdão n.º 457/2004, com base nas seguintes considerações:

“Analisando o teor do requerimento de recurso, reconhece‑se, efectiva­mente, que nele se pede que o Tribunal Constitucional aprecie a constituciona­lidade da norma do n.º 2 do artigo 53.º daquele Decreto‑Lei n.º
81/91, de 19 de Fevereiro, «que determina a competência do Tribunal Cível de Lisboa para as acções de execução instauradas pelo IFADAP em virtude do incumprimento pelos particulares contraentes das obrigações para eles decorrentes dos (actos e) contratos de atribuição das ajudas previstas naquele diploma, norma essa em que se funda processualmente o presente processo de execução», sem se definir como elemento da dimensão ou interpretação normativa a apreciar a qualifica­ção como jurídico‑administrativa da relação litigiosa em causa. Esta qualifica­ção é, antes, na óptica do requerimento de recurso, um fundamento para a inconstitucionalidade, quer material, quer orgânica, defendida pelo recorrente, e não um elemento integrante da dimensão normativa a apreciar
(caso em que, efectivamente, esta não teria sido aplicada pelo tribunal recorrido). Não pode, pois, manter‑se a decisão reclamada, na medida em que esta partiu do princípio de que a dimensão normativa impugnada se referia apenas à competência dos tribunais cíveis para determinadas acções relativas a relações que se qualifica­vam como jurídico‑administrativas. Por outro lado, se, como no presente caso, a decisão da questão de constitucionalidade depende – como pode depender – de uma determinada qualificação da relação em causa, à luz dos parâmetros constitucionalmente relevantes, nada obsta a que o Tribunal Constitucional, para decisão de tal questão de constitucionalidade, se pronuncie sobre a qualificação relevante para este efeito. A presente reclamação é, pois, de deferir, revogando‑se a decisão reclamada e ordenando‑se a produção de alegações.”

1.2. Nas alegações de recurso, em que requer a declaração da “inconstitucionali­dade material e orgânico‑formal da norma do n.º
2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, com fundamento, respectivamente, na violação do n.º 3 do artigo 212.º e da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º, ambos da Constituição”, o recor­rente formulou as seguintes conclusões:

“1. DA QUALIFICAÇÃO DA RELAÇÃO JURÍDICA CONTRO­VERTIDA. A) No presente recurso, uma vez circunscrito este à impugnação da norma do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, segundo a qual
«Para as execuções instauradas pelo organismo pagador das ajudas é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa» – norma ao abrigo da qual o Supremo Tribunal de Justiça se considerou competente em razão da matéria para decidir enquanto instância de recurso a presente causa, são essencialmente duas as questões suscitadas no presente recurso; B) A primeira questão é uma questão prejudicial levantada pelo facto de não ter o recorrido Acórdão do STJ qualificado a relação jurídica em causa como uma relação jurídico‑administrativa, como na opinião do recorrente deveria, tendo‑a antes qualificado como relação jurídico‑privada; C) Qualificada a dita relação como jurídico‑administrativa, há que saber se, e tendo em conta a regra do n.º 3 do artigo 212.º da CRP, que atribui aos Tribunais Administrativos e Fiscais a competência para ajuizar dos litígios emergentes das relações jurídico‑administrativas, se pode ou não o legislador – no caso o legislador do Decreto‑Lei n.º 81/91 – incluir na competência dos tri­bunais cíveis o julgamento das acções executivas relativas aos contratos de ajuda celebrados pelo IFADAP com particulares e aos actos de execução dos mesmos contratos (designadamente dos actos‑sanção por incumprimento do contrato); D) Por fim, há ainda que saber se apenas o legislador «por excelência» ou «por natureza» (a Assembleia da República) tem poderes para dispor nessa matéria de repartição de competências entre os tribunais comuns e os tribunais administrativos e fiscais, já não sendo permitido fazê‑lo ao legislador «por empréstimo» ou «por atribuição» (ao Governo) sem autorização parlamentar; E) No que respeita à qualificação da relação jurídica controvertida, afi­gura‑se evidente que estamos perante um típico contrato administrativo no domínio da chamada administração prestativa ou constitutiva, ou de subven­ção, atendendo aos factores de administratividade que nele se podem surpreen­der; F) Nomeadamente, são de considerar os «poderes exorbitantes do direito privado
(cláusulas exorbitantes ou cláusulas de Direito Administra­tivo)» que
«correspondem à previsão de momentos de autoridade» e que são «insusceptíveis de constar num contrato de direito privado», como é o caso da previsão, no n.º 1 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, da prática pela Administração de um verdadeiro acto administrativo na execução contratual e das demais cláusulas exorbitantes que constam do próprio contrato (a saber, das que atribuem ao IFADAP poderes de modificação e rescisão unilateral); G) Com efeito, o facto de o n.º 1 do artigo 53.º atribuir o carácter de título executivo às certidões de dívida emitidas pelo organismo pagador per­mite concluir que o acto que impõe o pagamento das respectivas obrigações pecuniárias
é um acto administrativo; H) Mas ainda que se entendesse que as ditas actuações consubstanciam meras declarações negociais, tal facto não exclui a natureza administrativa dos contratos, uma vez que uma previsão como essa não poderia figurar num con­trato em que a Administração não actuasse nessa qualidade; I) Revestindo o contrato em análise no caso sub judicio natureza admi­nistrativa, os litígios emergentes da respectiva execução, onde se incluem as acções executivas instauradas pelo organismo pagador das ajudas ao bene­ficiá­rio qualificam‑se como emergentes de relações jurídico‑administrativas, inte­grando, por isso, o âmbito de competência reservada da jurisdição admi­nistra­tiva, nos termos do n.º 3 do artigo 212.º; J) Assim sendo, as relações jurídicas constituídas ao abrigo do n.º 1 do artigo
53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, e configuradas nos termos deste preceito legal, chamam – enquanto relações jurídico‑administrativas – à colação o n.º 3 do artigo 212.º da CRP, artigo da lei fundamental que define o âmbito de com­petência exclusiva dos tribunais administrativos e fiscais, reclamando esta conexão o confronto entre o mesmo preceito legal e o dito normativo constitu­cional.
2. A QUESTÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA NORMA DO N.º 2 DO ARTIGO 53.º DO DECRETO‑LEI N.º 81/91. K) Desde a Revisão Constitucional de 1989 entendem algumas das mais autorizadas vozes da doutrina juspublicística o existir uma reserva cons­titucional absoluta de jurisdição administrativa que não contempla outras excepções que não as consagradas na própria Constituição; L) Sendo tal doutrina de subscrever, o facto é que o Tribunal Constitu­cional tem adoptado uma posição de maior flexibilidade, admitindo desvios à regra consagrada no n.º 3 do artigo 212.º da Constituição; M) Mas ainda que se admita a possibilidade de excepções a tal regra, crê o recorrente não caber o regime especial da ora impugnada norma do n.º 2 do artigo
53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 nessa possibilidade; N) Com efeito, e como é pacifico, integram o núcleo duro da jurisdição administrativa de todo em todo insusceptível de serem entregues à jurisdição dos tribunais cíveis as questões típicas da justiça administrativa, em que se destacam os recursos contenciosos contra actos administrativos lesivos e as acções fundadas em interesses legalmente protegidos; O) Pois bem, no caso sub judicio, não obstante situarmo‑nos presunti­vamente no domínio da administração prestativa ou constitutiva, é difícil con­ceber um acto mais lesivo do que o previsto no n.º 1 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 – acto esse que na situação em apreço (e independente­mente da medida de razão que pudesse assistir ao técnico do IFADAP que entendeu não ter o recorrente executado o projecto de investimento da forma adequada) causará (transitando em julgado decisão judicial que lhe seja desfa­vorável) a pura e simples insolvência do recorrente, atento o montante em jogo e a inexistência de fortuna pessoal que lhe permita fazer frente; P) Ora, a excepção injustificadamente aberta pelo impugnado n.º 1 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 tem como consequência a maior ou menor aleatoriedade dos resultados do controlo jurisdicional exercido, seja com pre­juízo para o interesse público, seja (e aqui a consequência é mais grave, num Estado Constitucional de Direito como o nosso, cuja ordem política assenta no respeito e garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais – artigo 2.º da CRP) com prejuízo para os direitos dos particulares (como aconte­ceu no presente processo); O) O objectivo da Revisão Constitucional de 1997, ao instituir uma ordem jurisdicional autónoma, visou precisamente consagrar a existência de órgãos jurisdicionais dotados de uma particular sensibilidade para as razões de interesse público, com uma competência especializada dirigida à apreciação de conflitos colocados em termos de Direito Administrativo; R) No caso sub judicio, só na aparência é que estamos numa zona de fronteira entre o direito administrativo e o direito privado, em que a Adminis­tração se socorra do instrumento contratual e se coloque numa posição de ten­dencial paridade com o particular no domínio a tanto propício da administração prestativa ou constitutiva – e que portanto possa consubstanciar uma justificada excepção ou desvio à regra da exclusividade da competência dos tribunais administrativos em matéria administrativa; S) Ao invés, estamos perante um contrato de adesão, em que nenhuma das cláusulas
é negociável, e em que a administração não assume outra «obri­gação» que não a da prévia outorga da subvenção para custear um projecto de investimento agrícola
– «contrato» esse que prevê a pesada pena (a aplicar por acto administrativo
«definitivo e executório») de uma «devolução» da totali­dade do dinheiro inicialmente entregue se até ao final da execução do projecto o técnico encarregado da vistoria entender que o particular incumpriu qualquer das condições técnicas de execução do mesmo; T) Por esta razão, a norma do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 padece de uma inconstitucionalidade material por violação do n.º 3 do artigo
212.º da CRP, a qual deve ser declarada por este Alto Tribunal.
3. A QUESTÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE ORGÂNICA DA NORMA DO N.º 2 DO ARTIGO 53.º DO DECRETO‑LEI N.º 81/91. U) A norma impugnada dispõe sobre a matéria de repartição de com­petências entre os tribunais cíveis e os tribunais administrativos e fiscais, ao determinar que o julgamento das acções executivas relativas aos contratos de ajuda celebrados pelo IFADAP com particulares e aos actos de execução dos mesmos contratos
(designadamente dos actos‑sanção por incumprimento do contrato), é da competência dos tribunais cíveis; V) Nos termos da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição é da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados, bem como das enti­dades não jurisdicionais de composição de conflitos»;
W) A norma do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, embora procedendo à alteração da distribuição de competências entre ordens jurisdi­cionais – ao retirar da jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir determinadas questões que à partida lhe estão cometidas, atribuindo‑as aos tribunais cíveis – é uma norma emanada pelo Governo, em matéria da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, sem a devida lei de autorização legislativa que legitimasse a sua produção; X) Nesta medida, ao versar sem a necessária habilitação sobre matérias constitucionalmente reservadas à Assembleia da República, a norma do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 viola claramente a reserva relativa per­tença daquele órgão de soberania, pelo que padece do vício de inconstituciona­lidade orgânico‑formal, por violação do disposto na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.”

O recorrido não apresentou contra‑alegações.
Não tendo logrado vencimento o projecto de acórdão inicialmente apresentado, operou‑se mudança do relator.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. Fundamentação
2.1. O Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, veio estabelecer no seu artigo 1.º que “a acção comum instituída pelo Regulamento (CEE) n.º 797/85, do Conselho, de 12 de Março, que visa a melhoria da eficácia das estruturas agrícolas, é aplicada em Portugal nos termos daquele regulamento e deste diploma”. Com vista a regular a cobrança de dívidas ao organismo pagador das ajudas (designadamente, de “ajudas aos investimentos nas explo­rações agrícolas”), dispõe o artigo 53.º do referido diploma o seguinte:

“1. Constituem títulos executivos as certidões de dívida emitidas pelo organismo pagador das ajudas.
2. Para as execuções instauradas pelo organismo pagador das ajudas é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa.
3. É concedida ao organismo pagador das ajudas a isenção de custas e do pagamento de preparos nos processos judiciais em que seja interveniente.”

Este diploma foi editado pelo Governo, “nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição”, correspondente ao actual artigo 198.º, n.º 1, alínea a), isto é, com invocação da competência constitucional do Governo de “fazer decretos‑leis em maté­rias não reservadas à Assembleia da República”.
Sendo a “organização e competência dos tribunais” matéria reservada à exclu­siva competência da Assembleia da República
(artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP, na ver­são decorrente da revisão de
1989, vigente à data da publicação do Decreto‑Lei n.º 81/91, a que corresponde o artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da actual versão), e sendo inquestionável que a definição do tribunal competente em razão da matéria para conhecer de determinados litígios cabe inequivocamente nessa reserva, a admissibilidade da intervenção legislativa do Governo dependia do carácter não inovatório dessa intervenção.
Na tese do recorrente, esse carácter inovatório
– que determinaria a inconstitucio­nalidade orgânica da norma impugnada – derivava do entendimento de que tal norma viera transferir para a “jurisdição comum” a competência para conhecimento de um litígio que anteriormente cabia à jurisdição administrativa, por estar em causa uma “relação jurídica administrativa”, por ser emergente de um “contrato administrativo”. É esta mesma natureza administrativa da relação em causa que, por seu turno, sustenta a tese da inconstitu­cionalidade material, de acordo com uma leitura do artigo 212.º, n.º 3, da CRP (correspon­dente ao artigo 214.º, n.º 3, na versão emergente da revisão constitucional de 1989) segundo a qual seria constitucionalmente vedada a atribuição a tribunais não administrativos da compe­tência para conhecer litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

2.2. Surge, assim, como prioritária, quer na perspectiva da inconstitucionali­dade orgânica, quer na perspectiva da inconstitucionalidade material, a qualificação, como administrativa ou como não administrativa, da relação jurídica estabelecida entre o recorrente e o IFADAP.
Trata‑se de qualificação a que este Tribunal compete proceder, não lhe sendo imposta a aceitação da qualificação efectuada pelo acórdão recorrido, justamente porque, como se reconheceu no citado Acórdão n.º 457/2004, que deferiu reclamação parcial da deci­são sumária de não conhecimento do recurso, “a qualifica­ção como jurídico‑administrativa da relação litigiosa em causa (…) é, antes, na óptica do requerimento de recurso, um funda­mento para a inconstitucionalidade, quer material, quer orgânica, defendida pelo recorrente, e não um elemento integrante da dimensão normativa a apreciar”, pelo que, “se, como no presente caso, a decisão da questão de constitucionalidade depende – como pode depender – de uma determinada qualificação da relação em causa, à luz dos parâmetros constitucional­mente relevantes, nada obsta a que o Tribunal Constitucional, para decisão de tal questão de constitucionalidade, se pronuncie sobre a qualificação relevante para este efeito”.
Ora, seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concre­tamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata‑se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio
(artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto‑Lei n.º 414/93, de
23 de Setem­bro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosse­guir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro‑industrial, em especial através de esquemas de financia­mento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata‑se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designa­damente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recor­rente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas.
Acresce que, no âmbito da regulamenta­ção legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num con­trato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilate­ralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações
(cláusula F1 do contrato).
Porém, decisivo no sentido da administratividade da relação em causa é a atribui­ção da natu­reza de títulos execu­tivos às certidões de dívida emitidas pelo organismo pagador das ajudas
(n.º 1 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91), o que constitui um indício sólido de que estamos diante de um acto administrativo praticado na execução de um con­trato, resultando, por outro lado, da conjuga­ção dos artigos 52.º e 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91 que nos deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em conse­quência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determi­nante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata‑se manifesta­mente de um poder outor­gado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico‑pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito pri­vado.

2.3. Assente que reveste natureza jurídico‑administrativa a relação jurídica de que emergiu o presente processo, há que atentar, agora, no alcance de que se revestiu, na revi­são constitucional de 1989, a par da consagração da jurisdição administrativa como uma jurisdição obrigatória (e não meramente facultativa, como até então ocorrera), a definição do âmbito material dessa jurisdição.
Como se referiu no acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 14 de Março de 1996, processo n.º 296 (Apêndice ao Diário da República, de 28 de Novembro de 1997, pág. 22, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 455, pág. 222, e Acórdãos Doutri­nais, n.º 415, pág. 891):

“(...) face a essa norma (artigo 214.º, n.º 3, da Constituição, na re­dacção da revisão de 1989), já tem sido entendido não ser lícito ao legisla­dor ordinário atribuir aos tribunais adminis­tra­tivos competência para julgar outras questões ou atribuir o co­nheci­mento de questões de natureza admi­nistrativa a outros tri­bunais (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra,
1993, pág. 814; cf. também Rui Chancerelle de Machete, «A Constituição, o Tribunal Consti­tucional e o Processo Administrativo», em Tribunal Constitucio­nal, Legi­timidade e Legitimação da Justiça Constitucional, Coimbra,
1995, pág. 160). No primeiro sentido, cf. o acórdão do Supremo Tri­bunal Administrativo, de 10 de Maio de 1994, re­curso n.º 32 422, que julgou inconstitucio­nal, por violação do citado artigo 214.º, n.º 3, da Lei Fundamental, o n.º 1 do artigo 36.º do Regulamento do Serviço de Registo de Im­prensa, aprovado pela Portaria n.º 640/76, de 26 de Outubro, que atribuía competência aos tribunais administrati­vos para co­nhecerem dos recursos das decisões que recusassem os registos ou determi­nas­sem o seu cancelamento, por se entender que tais decisões, visando es­sencialmente a defesa de direitos privados, não criam, modificam ou extin­guem relações jurídicas administrativas. No segundo sentido, cf. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de Julho de 1993, recurso n.º 30 099, que julgou inconstitucio­nal, por violação do mesmo artigo 214.º, n.º 3, as nor­mas dos arti­gos 26.º da Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro, e 38.º, n.º 3, do Decre­to-Lei n.º 322/82, de 12 de Agosto, que atribuíam ao Tribu­nal da Relação de Lisboa compe­tência para conhecer dos recursos dos actos relativos à atribui­ção, aquisição ou perda da nacionalidade portu­guesa, por se haver enten­dido que estes actos são materialmente ad­ministrativos.
Não parece, porém, ser a melhor leitura do aludido pre­ceito consti­tucio­nal ver nele consagrada uma reserva material abso­luta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no duplo sentido de que, por um lado, os tribu­nais administrativos só poderão julgar questões de direito ad­ministrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões.
Como refere José Carlos Vieira de Andrade (Direito Adminis­trativo e Fiscal, Lições ao 3.º Ano do Curso de 1995/96, Faculdade de Di­reito da Uni­versidade de Coimbra, págs. 10 a 12):

«A melhor doutrina (...) parece ser, no entanto, a que não lê o refe­rido preceito constitucional como um im­perativo estrito, con­tendo uma proibição absoluta, mas (em nosso juízo, sem sequer for­çar o texto), como uma re­gra definidora de um modelo típico, sus­ceptível de adap­tações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique pre­judicado o núcleo caracterizador do modelo.
De facto, o preceito constitucional, introduzido na revisão de
1989, explica‑se historicamente pela intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma ju­risdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha da alteração do artigo 211.º, que deixou de consi­derar os tribunais administrativos como tribunais facultativos.
Assim, o preceito contém a mera definição da área própria (do
âmbito‑regra) da ‘nova’ ordem judicial admi­nistrativa e fiscal no con­texto da organização dos tribunais, sem com isso pretender ne­cessaria­mente estabe­lecer uma reserva material absoluta.
Dessa definição do âmbito‑regra (que corresponde à justiça admi­nistrativa em sentido material) deriva para o legislador ordiná­rio tão‑somente a obrigação de respeitar o núcleo essencial da or­ganização material das jurisdi­ções (...).
Mas só isso: não fica proibida a atribuição pontual a outros tribu­nais do julgamento (por outros processos) de questões substan­cialmente administrativas, sendo certo que essas ‘remissões’ orgâ­ni­co‑processuais
(muitas delas tradicionais) podem ter justificações diver­sas, devendo, por isso, incluir‑se na margem de escolha política e, por­tanto, de liberdade constitutiva própria do poder le­gislativo.
Por outro lado, aquele preceito serve ainda para de­limitar o sen­tido da parte final do n.º 1 do artigo 213.º (continuado no artigo 66.º do Código de Processo Civil), que atribui aos tribunais judiciais uma com­petência ju­risdicional residual, de modo que uma questão de natu­reza administrativa passa a pertencer à ordem judicial admi­nistrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma ju­risdição.
(...)
Por fim, uma interpretação tão rigorosa implicaria a incons­titucio­nalização – ou, pelo menos, suscitaria dúvidas e questões so­bre a constitucionalidade – de leis importantes e de práticas de longa tradi­ção, designada­mente em matéria de polícia judiciária, contra‑or­dena­ções e de expropriações por utilidade pública, uma revolução que só deveria operar‑se se tivesse sido claramente assu­mida pela revisão consti­tucional.
Em resumo, o preceito constitucional visa apenas consagrar os tri­bunais administrativos como os tribunais comuns em matéria admi­nistrativa.»

No sentido da constitucionalidade da atribuição aos tribunais judi­ciais de competência para conhecerem das impugnações das decisões admi­nistrati­vas aplicativas de coimas, cf. Joaquim Pedro Formigal Cardoso da Costa, «Recurso para os Tribunais Judiciais da Aplicação de Coimas pelas Autorida­des Administrativas», em Ciên­cia e Técnica Fiscal, n.º 366, págs.
39-69.
Também José Manuel Sérvulo Correia («A Arbitragem Volun­tária no Domínio dos Contratos Administrativos», em Estudos em Memória do Professor Doutor João de Castro Mendes, Faculdade de Direito da Uni­versi­dade de Lisboa, Lisboa, 1995, pág. 254, nota 34) sustenta que «O pre­ceito constitucional citado
[artigo 214.º, n.º 3] deve ser lido (...) como indi­cação de uma regra geral que o legislador ordi­nário poderá pontuar de ex­cepções desde que com isso não esvazie do seu âmago essencial a compe­tência dos tribunais administrativos».
No mesmo sentido já decidiu este Tribunal dos Conflitos, no acór­dão de 12 de Maio de 1994, processo n.º 266, onde se escreveu:

«A Constituição da República Portuguesa, na versão resul­tante da Lei de Revisão Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, par­tindo da unidade do sistema judiciário, ins­tituiu várias ordens ou categorias de tribunais – ar­tigo 211.º –, cada um deles consagrado como ór­gão de so­berania – artigo
205.º, n.º 1 –, e a cada categoria ou ordem atri­buindo, explicitamente ou implicitamente, espaço de jurisdição devi­damente delimitado, não em função de uma estrita e ab­soluta especiali­zação, que fun­ciona apenas como critério indicati­vo, mas em obediên­cia a critérios organizacionais e de racionalidade na distri­buição das matérias respei­tantes à administração da jus­tiça, por intermédio da actividade especí­fica dos juízes, função do Estado pertencente, em globo, à função judi­cial e ao poder soberano dos tribunais – artigos 213.º,
214.º, 215.º e 216.º –.
Todas as jurisdições, assim criadas, são, no plano constitu­cio­nal e abstractamente, de igual dignidade e competência téc­nico‑jurídica no respectivo âmbito mate­rial – artigo 205.º, n.ºs 1 e 2 –, to­dos os tribunais e juízes de tribunais estaduais gozam das mesmas garantias de impar­cialidade e independência – artigos 206.º e 218.º –.
Entre as jurisdições instituídas, com organização constitucio­nal­mente estabelecida, surge a jurisdição ad­ministrativa e fiscal, com estatuto autónomo e com compe­tência específica, nos termos do dis­posto no artigo 214.º, n.º 3, para: ‘o julgamento das acções e recursos contencio­sos que tenham por objecto dirimir os litígios emer­gentes das relações jurídicas administrativas e fis­cais’.
Nenhuma dúvida, portanto, que à jurisdição adminis­trativa cabe o julgamento de questões, em termos decisó­rios finais, com força de caso julgado material, prevalecente e imperativo, conforme ao disposto no artigo
208.º, n.º 2, da Constituição, que tenham por objecto ‘dirimir litígios emergentes de relações administrativas ...’, sem quaisquer limi­tações ou res­trições de ordem constitucional.
(...)
Há que fixar‑se, pois, como ponto de partida incon­testável, que, em princípio, cabe aos tribunais da juris­dição administrativa o julga­mento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir lití­gios emergentes das rela­ções jurídicas administrativas.
Em princípio, dissemos, porque nada obsta, de acordo com os indi­cados preceitos constitucionais, como acima advertimos, que o legislador ordinário possa, ressalvadas as matérias de natureza crimi­nal, no uso do seu poder conformador concreto do interesse público, atribuir a uma jurisdição a competência de julgar sobre ‘matérias’ que, em prin­cipio e em geral, caberiam a outras jurisdi­ções, conforme ao critério de especialização, meramente indica­dor e operacional, na repartição das competências das várias ordens de tribunais que insti­tuiu.
Resulta isso da filosofia subjacente ao sistema ju­dicial unitá­rio constitucionalmente instituído e do dis­posto no artigo 168.º, n.º 1, alí­nea q), da Constituição, onde se consagra a reserva relativa da Assem­bleia da República para legislar sobre ‘Organização e com­petência dos tribunais e do Ministério Público ...’.
Sendo, pois, exacto que ao definir a competência da jurisdi­ção administrativa reportando‑a às relações jurídicas administrativas, ou seja, ao círculo de inte­resses que se jogam no âmbito do direito aplicá­vel à Ad­ministração Pública, abrangendo as relações jurí­dicas, que nas­çam e se desenvolvam sob a égide do direito admi­nistrativo, já não sob a égide do di­reito público em geral, como se dizia antes, caberá, natu­ralmente, aos tribunais administrativos a apreciação e julgamento de todos os litígios originados no âmbito da administra­ção pública, glo­balmente considerada, com excepção dos que o le­gislador ordinário tenha expressamente atribuído, ou venha a atri­buir, a outra jurisdição.
É isto, aliás, que dizem os artigos 3.º, 4.º, n.º 1, alínea g), e 51.º, n.º 1, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao estabelecer que ‘incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na ad­ministração da justiça, as­segurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurí­dicas administrati­vas e fiscais’, salvo os que forem ex­cluídos por lei e os recursos e as acções pertencentes ao contencioso adminis­trativo para que não seja competente outro tribunal.
Por outras palavras, aos tribunais administrativos está atri­buída a jurisdição comum em matéria administra­tiva.
A eles pode‑se aplicar, devidamente adaptado, o ar­tigo 66.º do Código de Processo Civil: as causas, em matéria de administra­ção pública, que não sejam atribuídas por lei a outra jurisdição são da com­petência dos tribunais administrativos – cf. Vital Moreira e J. J. Gomes Canotilho, na Constituição da República Portugue­sa Ano­tada, 3.ª edição, pág. 214.
E há bastantes exemplos da aplicação desta doutrina, a co­me­çar pela cláusula geral da alínea g) do n.º 1 do artigo 4.º do Es­tatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no direito positivo português re­cente.
Recordam‑se os mais importantes: processos eleito­rais relati­vos à eleição do Presidente da República, da Assembleia da Repú­blica, das Assembleias Regionais e dos órgãos do poder local, de deputados ao Parlamento Europeu, actos da Comissão Nacional de Eleições ou de outros órgãos da administração eleitoral – artigos 225.º, n.º 2, alínea c), da Constituição, Lei n.º 28/82, de 15 de No­vembro, e Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro –, atribuídas ao Tribunal Constitucional; o julga­mento, em via de recurso, dos ac­tos adminis­trativos aplicativos de coi­mas, em pro­cesso contra‑ordenacional, está atribuído aos tri­bunais comuns – Decreto-Lei n.º
433/82, de 27 de Outubro; os actos de apli­cação de penas disciplinares aos juízes dos tribunais judiciais estão atribuídos ao Supre­mo Tribunal de Jus­tiça
– Lei n.º 21/85, de 30 de Julho; a fiscaliza­ção financeira jurisdi­cionalizada dos partidos políti­cos está atribuída ao Tribunal Consti­tucional – Lei n.º
72/93, de 30 de Novembro, etc. »

Registe-se, por último, que o Tribunal Constitucional já decidiu não ser inconstitucional a norma do artigo 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 953, de 5 de Abril de 1969, na redacção do Decre­to-Lei n.º 693/70, de 31 de Dezembro, que atribui competência aos tribunais fiscais para a co­brança coerciva de todas as dívidas de que seja credora a Caixa Geral de Depósitos e as suas instituições anexas, mesmo que não esteja em causa uma relação administrativa ou fiscal: cf. Acórdãos n.ºs 371/94 e 372/94, de 11 de Maio de
1994 (publicados no Diá­rio da República, II Série, n.ºs 204 e 207, de 3 e 7 de Setembro de 1994, págs. 9231 e 9346, respectivamente), n.º 417/94, de 18 de Maio de 1994, n.ºs 508/94 e 509/94, de 14 de Julho de 1994 (publicados no Diário da República, II Série, n.ºs 286 e 287, de 13 e 14 de Dezembro de 1994, págs. 12
517 e 12 612, res­pec­tivamente), n.º 579/94, de 26 de Outubro de 1994, e n.ºs
610/94, 629/94 e 630/94, de 22 de Novembro de 1994.”

Do exposto retira‑se que, a par da possibilidade de o legislador ordinário atri­buir pontualmente a tribunais não administrativos o conhecimento de lití­gios emergentes de rela­ções jurídicas administrativas, desde que tais “desvios” se mostrem providos de fun­da­mento material razoável e desde que, pelo seu número ou importância, não esvaziem do seu âmago essencial a competência dos tribunais administrativos [entendimento este que tem sido adoptado pelo Tribunal Constitucional, designadamente nos Acórdãos n.ºs 746/96, 965/96, 347/97, 253/98 e 458/99], resulta da revisão constitucional de 1989 que a jurisdição adminis­trativa passou a ser a jurisdição “comum” para o conhecimento de litígios emer­gentes de rela­ções jurídicas administrativas: assim, enquanto anteriormente, nos casos em que não resultava expres­samente da lei qual a jurisdição competente para deci­dir determinada causa, se entendia que eram competentes os “tribunais judiciais”, depois da revisão constitu­cional de 1989, não exis­tindo norma legal a definir concretamente qual a jurisdição compe­tente, há que indagar qual a natureza da relação jurídica de que emerge o litígio e, se se con­cluir que possui natu­reza administra­tiva, então impõe-se o reconhecimento de que competente é a jurisdição admi­nis­trativa, como jurisdição “comum” para a apreciação dos litígios emer­gentes de rela­ções jurídi­cas adminis­trativas.
Reiterando a formulação de José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Admi­nistrativa, 8.ª edição, Coimbra, 2006, p. 114), o artigo 212.º, n.º 3, da CRP serve ainda para delimitar o sentido da parte final do n.º 1 do artigo 211.º da CRP (“os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”), continuado no artigo 66.º do Código de Processo Civil (“São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judi­cial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição. É esta também a posição de Sérvulo Correia (Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lis­boa, 2005, p. 586), que, apesar de entender que a Constituição não impõe uma reserva mate­rial absoluta da jurisdição administrativa, mas tão‑só uma reserva tendencial (“visto que o preceito constitucional deve ser lido como indicação de uma regra geral que o legislador ordi­nário poderá pontuar de excepções, desde que com isso não esvazie do seu âmago a compe­tência dos tribunais administrativos e de que para tanto exista fundamento material razoável, ou seja, outros valores ou interesses constitucionalmente razoáveis”), sublinha que
“a Cons­tituição atribui ao juiz administrativo o papel de juiz comum ou ordinário da justiça admi­nistrativa, cabendo‑lhe, sem necessidade de atribuição específica, a competência para julgar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.

2.4. Revertendo ao caso dos autos, pode, desde logo, entender‑se que a competên­cia da jurisdição administrativa e fiscal para a cobrança coerciva de dívidas a pes­soas colectivas públicas encontra suporte nos artigos 62.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto dos Tri­bunais Administrativos e Fiscais (Decreto‑Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) [correspondente à alínea o) do mesmo preceito, na redacção dada pelo Decreto‑Lei n.º 229/96, de 29 de Novem­bro], e no artigo 144.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 45 005, de 27 de Abril de 1963
[correspondente ao artigo 233.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 154/91, de 23 de Abril].
Mas mesmo que se entenda, como se entendeu no Acórdão n.º 90/2004, que a atribuição dessa competência dependeria da existência de uma lei especial que tal previsse, o certo é que, de acordo com a posição exposta no ponto precedente, com a entrada em vigor da revisão constitucional de
1989, passaram os tribunais administrativos a ser competentes, como tribunais
“comuns” para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, para o tipo de execuções como a ora em causa.
Assim, a edição do Decreto‑Lei n.º 81/91
(posterior à revisão constitucional de 1989, o que não acontecia com o Decreto‑Lei n.º 96/87, de 4 de Março, sobre que recaiu o citado Acórdão n.º
90/2004), com a norma do seu artigo 53.º, n.º 2, implicou uma alteração da regra da competência material dos tribunais, o que só podia ser efectivado pelo Governo se dispusesse de autorização legislativa, no caso inexistente.
Conclui‑se, pois, que a norma em causa padece de inconstitucionalidade orgâ­nica, tornando‑se, assim, desnecessária a apreciação da questão da ocorrência também de inconstitucionalidade material.

3. Decisão
Em face do exposto, acorda‑se em:
a) Julgar organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da revisão de 1989, a norma constante do artigo
53.º, n.º 2, do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, que determina a competência dos tribunais civis (“o foro cível da comarca de Lisboa”) para as execuções instauradas pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agri­cultura e Pescas (IFADAP), organismo pagador das ajudas previstas nesse diploma, em vir­tude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição; e, conse­quentemente,
b) Conceder provimento ao recurso, determinando‑se a reformulação da deci­são recorrida em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade.
Sem custas. Lisboa, 23 de Março de 2007. Mário José de Araújo Torres (Relator) Benjamim Silva Rodrigues Maria Fernanda Palma (Vencida pelo essencial das razões constantes da declaração de voto do primitivo relator, Conselheiro Mota Pinto). Paulo Mota Pinto (Vencido, nos termos da declaração de voto que junto) Rui Manuel Moura Ramos

DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei vencido em conformidade com o projecto de acórdão que, enquanto relator, apresentei, e no qual se propunha a seguinte fundamentação da decisão de não inconstitucionalidade da norma em causa:
«1.O Decreto-Lei nº 81/91, de 19 de Fevereiro, veio estabelecer no seu artigo
1.º que “a acção comum instituída pelo Regulamento (CEE) n.º 797/85, do Conselho, de 12 de Março, que visa a melhoria da eficácia das estruturas agrícolas, é aplicada em Portugal nos termos daquele regulamento e deste diploma”. Com vista a regular a cobrança de dívidas ao organismo pagador das ajudas (designadamente, de “ajudas aos investimentos nas explorações agrícolas”), dispõe o artigo 53.º do referido diploma o seguinte:
“Artigo 53.º Processo judicial
1. Constituem títulos executivos as certidões de dívida emitidas pelo organismo pagador das ajudas.
2. Para as execuções instauradas pelo organismo pagador das ajudas é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa.
3. É concedida ao organismo pagador das ajudas a isenção de custas e do pagamento de preparos nos processos judiciais em que seja interveniente.”
É a apreciação das alegadas inconstitucionalidades material e orgânica da norma que se contém no n.º 2 deste artigo 53.º que constitui o objecto do presente recurso.
2.Começando pela questão da inconstitucionalidade orgânica, recorde-se que questão próxima da que está em causa no presente processo – então a da inconstitucionalidade orgânica da norma do n.º 5 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 96/87, de 4 de Março, por violação do disposto no artigo 168º, n.º 1, alínea q) da Constituição [hoje, 165º, n.º 1, alínea p)] – foi objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional no caso decidido pelo Acórdão n.º 90/2004
(publicado no Diário da República, II série, de 16 de Março de 2004, e disponível em www.tribunalconstitucional.pt), cujo juízo foi, aliás, reiterado pelas decisões sumárias n.ºs 164/2004 e 409/2004 (igualmente disponíveis naquele
“sítio” da Internet). Confrontado com um juízo de recusa de aplicação por inconstitucionalidade orgânica, assente, no essencial, em fundamentação semelhante à adoptada pelo ora recorrente, o Tribunal Constitucional concluiu nas referidas decisões que a norma então em causa (artigo 18.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 96/87, de 4 de Março, “na parte em que atribui competência executiva, exclusiva, aos tribunais do foro da comarca de Lisboa”) não enfermava do referido vício, pelas razões seguintes:
“[…]
3.1. Neste contexto, importa analisar se o normativo cuja desaplicação se efectivou no despacho sub iudicio se configura como inovatório relativamente às regras da competência material dos tribunais, matéria essa que, indiscutivelmente, ao tempo da edição do diploma em que tal normativo se insere, constituía [como aliás constitui hoje – cfr. alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da vigente versão da Lei Fundamental] reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, de harmonia com a alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional n.º
1/82, de 30 de Setembro. Estipulam, para o que ora releva, os números 2, 4 e 5 do referido artigo 18.º: Artigo 18.º
(Reembolso)
1
–......................................................................................
2 – No caso de incumprimento pelos beneficiários, o gestor do programa notificará os infractores para, no prazo de 30 dias, restituírem os montantes já recebidos a título de ajudas, acrescidos de juros à taxa legal desde a data em que estas importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicações de outras sanções previstas na lei.
3 –
.....................................................................................
4 – Constituem títulos executivos as certidões de dívida emitidas pelo organismo encarregado da execução do programa ou subprograma ao abrigo do qual a ajuda foi concedida.
5 – As execuções instauradas pelo Ministério Público ao abrigo deste artigo, para as quais é sempre competente o foro da comarca de Lisboa, iniciam-se pela penhora. Ora, do regime constante do então (ou seja, à data da prolação do despacho recorrido) vigente Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 129/84, de 27 de Abril), não se pode concluir que a totalidade das acções executivas destinadas à obtenção de dívidas devidas ao Estado ou a outras pessoas colectivas públicas, fundadas em título executivo extrajudicial – certidão de dívida emitida pelo Estado ou outras pessoas colectivas públicas –, seja da competência dos tribunais administrativos ou fiscais. Na verdade, e talqualmente assinala a entidade recorrente na sua alegação, da conjugação das normas vertidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 62.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [na redacção anterior à conferida pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que é a que releva, atenta a data da edição do diploma em que se incorpora a norma em apreço, sendo que, de todo o modo, mesmo depois daquela redacção é o mesmo o sentido da alínea o) do n.º 1 do citado artigo 62.º] e no artigo 144.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos [que era o vigente à data anteriormente referida, mantendo-se regra de conteúdo idêntico na alínea b) do n.º 2 do artigo 233.º do Código de Processo Tributário], resulta que a competência atribuída aos tribunais tributários de 1ª instância para a cobrança coerciva de dívidas a pessoas de direito público está dependente da existência de uma lei que tal preveja, salvo quanto à cobrança das custas e multas aplicadas pelos tribunais administrativos e fiscais. Sendo assim, e se não houver acto legislativo específico que preveja que a cobrança coerciva de determinados créditos detidos pelo Estado ou outras pessoas colectivas públicas é da competência dos tribunais fiscais (e isso independentemente da natureza material de onde emerge a obrigação que, por incumprida, deu origem ao crédito), resulta claro que essa competência incumbe aos tribunais judiciais, por força do artigo 14.º da então vigente Lei n.º
38/87, de 23 de Dezembro – Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (e o mesmo se passa hoje com o n.º 1 do artigo 18.º da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro; cfr., na actual versão da Constituição, a parte final do n.º 1 do artigo 211.º) –, sendo certo que, em 1987 (data da edição do Decreto-Lei n.º 96/87), não estavam os tribunais administrativos dotados, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que então regia, de competência para a execução dos créditos titulados pelo Estado e outra pessoas colectivas públicas, fundadas no título executivo extrajudicial acima indicado, e ainda que decorrente de negócios jurídicos bilaterais de natureza administrativa. Neste contexto, no particular da atribuição de competência aos tribunais da ordem dos tribunais judiciais, a norma em apreciação mais não faz do que, tautologicamente, reafirmar uma regra que já se surpreendia no ordenamento jurídico vigente à data da edição do Decreto‑Lei n.º 96/87, pelo que nada de inovatório foi por ela trazido (cfr., por entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 502/97 e 588/99, publicados na II Série do Diário da República de, respectivamente, 4 de Novembro de 1988 e 20 de Março de 2000, onde se concluiu que se uma norma atinente à competência material dos tribunais, norma essa emitida pelo Governo a descoberto de autorização parlamentar, não revestir carácter inovatório, não incorrerá ela no vício de inconstitucionalidade orgânica).” Esta posição é transponível para o presente caso, quanto à questão da conformidade do n.º 2 deste artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, com o princípio da reserva constitucional em matéria de organização e competência dos tribunais, consagrado na alínea p) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição. Com efeito, a norma aplicada nos autos não é inovadora, no sentido de intervir na definição da competência dos tribunais, de modo a que daí resulte alteração das competências legalmente definidas, pois, como este Tribunal afirmou no transcrito Acórdão n.º 90/2004, a atribuição de competência aos tribunais da ordem dos tribunais judiciais correspondia ao regime geral, que resultava do artigo 14.º da então vigente Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, não se podendo “concluir que a totalidade das acções executivas destinadas à obtenção de dívidas devidas ao Estado ou a outras pessoas colectivas públicas, fundadas em título executivo extrajudicial – certidão de dívida emitida pelo Estado ou outras pessoas colectivas públicas –, [fosse] da competência dos tribunais administrativos ou fiscais”.
É, evidentemente, irrelevante para a questão de constitucionalidade orgânica o facto de, quando foi proferida a decisão ora recorrida, em 22 de Maio de 2003, estar ou não já em vigor o artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – que só iniciou a sua vigência no dia 1 de Janeiro de 2004. Esta circunstância apenas poderia afectar a solução no plano do direito ordinário, mas, de todo o modo, não interferiria com a competência legislativa do Governo para aprovação do Decreto-Lei n.º 81/91, que se determina pela distribuição constitucional de competências no momento em que a norma foi emitida.
3.A este respeito da distribuição constitucional de competências, defende-se, em parecer junto aos autos (subscrito por José Carlos Vieira de Andrade) que é determinante para se considerar existir alteração da matéria da competência dos tribunais, pelo diploma em apreço, o facto de, na segunda revisão constitucional, o texto da Lei Fundamental ter sido alterado no sentido de expressamente consagrar a existência de tribunais administrativos e fiscais. Na verdade, a Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, deu nova redacção ao artigo 211.º da Constituição [hoje, artigo 212.º], passando a prever a existência – ao lado do Tribunal Constitucional, dos Tribunais Judiciais, do Tribunal de Contas e dos Tribunais Militares – do Supremo Tribunal Administrativo e dos “demais tribunais administrativos e fiscais” (n.º 1, alínea c)). E, além disso, a II revisão constitucional aditou um novo artigo 214.º à Constituição, em cujo n.º 3 se previu que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Entende-se, porém, que desta revisão constitucional não resultou logo, só por si, uma alteração das competências legalmente estabelecidas – independentemente do problema de saber se certas normas ficaram, ou não, feridas de superveniente inconstitucionalidade material – para todas as acções, incluindo as execuções
(acções executivas como a que está em causa) emergentes de relações qualificadas como jurídico-administrativas. Ora a resposta à suscitada questão da inconstitucionalidade orgânica, agora em apreço, depende justamente de saber se o artigo 53.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
81/91 veio alterar a ordem de competência dos tribunais anteriormente estabelecida, ou apenas repetiu o que resultava do regime geral em vigor à data da sua aprovação. Este Tribunal tem, pois, de preliminarmente averiguar se o n.º
2 deste artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, tem efectivamente carácter inovatório, se altera a distribuição de competências pré-estabelecida. E respondida negativamente esta questão (cf. o n.º anterior), não relevam, em sede de apreciação da inconstitucionalidade orgânica da norma do n.º 2 deste artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, as alterações introduzidas no parâmetro de constitucionalidade.
4.No que concerne à questão da inconstitucionalidade material da norma do n.º 2 do artigo 53.º daquele Decreto-Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, por violação do disposto no artigo 212.º, n.º 3, da Constituição, impõe-se uma nota prévia, para salientar que não cabe na competência do Tribunal Constitucional, restrita
à apreciação da questão de constitucionalidade da norma impugnada, apreciar o acerto da decisão recorrida no plano do direito infraconstitucional, designadamente no que respeita à qualificação como de direito privado ou de direito público da relação jurídica controvertida, que teve origem nos contratos de atribuição de ajudas celebrados entre recorrente e recorrido (incluindo o problema de saber se, após a entrada em vigor do novo ETAF, subsiste a vigência de normas avulsas atributivas de competência aos tribunais comuns em situações que poderiam cair na competência da jurisdição administrativa e fiscal segundo as novas regras de repartição das jurisdições). Decisivo, para o que cabe na competência deste Tribunal em sede de recurso de constitucionalidade, é apenas que a norma do n.º 2 do artigo 53.º do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, integre a ratio decidendi da decisão recorrida. Uma leitura do artigo 212.º, n.º 3, da Constituição apegada ao seu texto
(“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”) poderia eventualmente levar a uma conclusão no sentido da inconstitucionalidade. Nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra,
1993, pág. 814):
“(…) a letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. E se é certo que o primeiro ponto não causa dificuldade, já o segundo as levanta, visto não serem poucas as áreas em que a lei tradicionalmente confia a outros tribunais a competência para o julgamento de questões que em princípio se devem ter por administrativas (...). Por isso, melhor se diria que estes tribunais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, à imagem da norma relativa aos tribunais judiciais (artigo 213º, n.º 1), mas só forçadamente é que o presente texto consente tal interpretação.”
5.No acórdão n.º 372/94 (publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1994), o Tribunal Constitucional fez a síntese do seu entendimento em relação ao que então estava nesse aresto em causa, que eram “as funções em matéria de contencioso administrativo atribuídas aos tribunais militares por diplomas ordinários”. Invocando o Acórdão n.º 81/86 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 7.º, tomo I, págs. 103 e segs.), escreveu-se nesse Acórdão n.º 372/94:
“Sendo os tribunais órgãos de soberania, quer vistos estes no seu conjunto, quer cada um de per si, detêm eles a competência que, quer directa, quer implicitamente, lhes seja conferida pela Constituição; Quando essa competência lhes advenha da lei ordinária, torna-se necessário que a lei fundamental, de igual modo, directa ou indirectamente, conceda autorização para tanto ou remeta para tal lei a fixação da competência; Sempre que a Constituição, ela mesma, defina a competência de determinada categoria de tribunais, há que concluir que na mão do legislador ordinário não pode ficar o poder de alargar essa competência a áreas que na lei básica se não prevêem; Mesmo nos casos em que a Constituição autoriza que seja a lei ordinária a definir a competência da referida categoria ou remeta para a mencionada lei tal definição, sempre deverá ela respeitar as competências que o diploma básico entendeu consagrar no seu texto para as restantes categorias; As funções inseridas na competência autorizada ou remetida, quanto à sua definição, para a lei ordinária, de todo o modo, terão que conformar-se «com a natureza e função geral de cada uma» das categorias dos tribunais;
É «razoável e é lógico» que, ao tratar de tribunais especificamente vocacionados, ou seja, de categorias especiais de tribunais, a Constituição se ocupe da respectiva definição de competência (ainda que, para determinadas áreas concretas, possa devolver para a lei ordinária essa definição), sob pena de, não o fazendo, se postarem eles como tribunais sem funções específicas, o que redundaria numa sua existência sem significado, já que, perante o sistema jurídico vigente, delas se ocupariam os tribunais judiciais mercê da sua competência genérica; Constituindo, no fundo, a atribuição de competências especificas a categorias especiais de tribunais uma limitação ou «compressão da competência dos tribunais de vocação genérica», tem de haver, para tanto, uma «explícita autorização constitucional» (mesmo que sendo esta constituída pela remissão para a lei).” Posteriormente, pode ler-se no acórdão n.º 607/95 (publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Março de 1996):
“A existência dos tribunais administrativos e fiscais – que era facultativa
(‘Podem existir tribunais administrativos e fiscais [...]’, dispunha o n.º 2 do artigo 212.º, na redacção de 1982) –, após a revisão constitucional de 1989, passou a ser constitucionalmente obrigatória. Aos tribunais administrativos compete, assim, a justiça administrativa, que o mesmo é dizer que lhes cabe o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os conflitos emergentes de relações jurídico-administrativas. Ou seja: a Constituição comete-lhes a resolução das controvérsias nascidas de relações jurídicas administrativas, dos litígios emergentes de relações jurídicas que sejam de direito administrativo (relações jurídicas administrativas públicas ou em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido)”. Este Tribunal Constitucional já se pronunciou, pois, no sentido de que a norma do actual artigo 212.º, n.º 3, da Constituição (introduzido em 1989 como artigo
214.º, n.º 3) consagra uma cláusula de reserva material da competência dos tribunais administrativos, atribuindo-lhes competência para diri­mir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, reserva, essa, que não pode ser esvaziada, sob pena de inconstitucionalidade material.
6.Mais recentemente, o Tribunal Constitucional perfilhou uma leitura do texto constitucional em causa que consente excepções a tal reserva material de competência – assim, nos acórdãos n.ºs 746/96, 965/96 e 347/97 (publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 4 de Setembro de 1996, 21 de Dezembro de 1996 e de 25 de Julho de 1997). Neste último acórdão enumeraram-se diversas situações em que se atribuía competência aos tribunais judiciais para apreciação de questões administrativas (como por exemplo o julgamento de recursos de aplicação de coimas, de recursos de decisões administrativas em matéria de patentes, certos casos de contencioso de actos dos conservadores e notários, e ainda, embora em termos não inteiramente análogos, do recurso das decisões do Conselho Superior da Magistratura). Este entendimento foi reiterado nos acórdãos n.ºs 253/98 e 458/99, no sentido de inexistência de uma reserva absoluta e esgotante de matérias substancialmente administrativas aos tribunais administrativos, não sendo proibida constitucionalmente uma atribuição pontual e justificada a outros tribunais da competência para conhecer de questões substancialmente administrativas. Lê-se no primeiro daqueles arestos:
“[…] A partir do acórdão n.º 371/94 (in Diário da República, II Série, nº 204, de 3 de Setembro de 1994), de forma cautelosa, o Tribunal Constitucional sustentou que todos os elementos disponíveis apontavam «para interpretar o artigo 214.º, n.º 3, da Constituição [hoje, artigo 212.º, n.º 3] como direccionado ao julgamento das acções e recursos que versem sobre relações jurídicas administrativas e fiscais litigiosas, não podendo a lei ordinária extravasar para outra coisa que não sejam tais relações, mas sem que isso signifique que, de todo em todo, se tenha impedido relegar para a mesma lei qualquer parcela definidora ou integradora da competência dos tribunais administrativos e fiscais, no que toca a processos executivos» (estava em causa uma execução instaurada nos tribunais fiscais pela Caixa Geral de Depósitos, antes da passagem desta instituição à forma de sociedade anónima regida pelo direito privado; no mesmo sentido, vejam-se os acórdãos n.ºs. 372/94, no mesmo Diário, n.º 207, de 7 de Setembro de 1994, 508/94 e 509/94, ainda no mesmo Diário, n.ºs.
286 e 287, de 13 e 14 de Dezembro de 1994, respectivamente). E com base em posições doutrinais sustentadas a propósito do sentido daquele n.º
3 do art. 214.º, o Tribunal Constitucional acolheu a ideia de que os tribunais administrativos e fiscais não teriam, em absoluto, jurisdição exclusiva no tocante às relações administrativas e fiscais. Assim, a propósito da competência dos tribunais comuns para o processo de expropriação por utilidade pública, o Tribunal Constitucional decidiu que não havia qualquer inconstitucionalidade da norma atributiva dessa competência, baseando-se na tradição jurídica existente de intervenção dos tribunais judiciais nesse domínio:
«Em síntese: sem se tomar posição quanto à consagração ou não aí de uma reserva material absoluta de jurisdição, o certo é que o sentido do n.º 3 do artigo
214.º da Constituição é o de que ele foi pensado para a fase declarativa da apreciação de acções e recursos administrativos, sendo este o ‘núcleo caracterizador do modelo’, na expressão de Vieira de Andrade.» (esta orientação foi seguida nos acórdãos n.ºs 799/96, 927/96, 965/96, 1102/96 e 65/97, de que está publicado apenas o terceiro, in Diário da República, n.º 296, de 33 de Dezembro de 1996)” (itálico aditado) A orientação jurisprudencial acolhida, por último, no Acórdão 458/99 deve ser transposta para o presente caso, nele se concluindo que, aliás, “uma interpretação em sentido contrário do texto constitucional implicaria, nas palavras de Vieira de Andrade, (…) a inconstitucionalização – ou, pelo menos, suscitaria dúvidas e questões sobre a constitucionalidade – de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de política judiciária, contra-ordenações e expropriações por utilidade pública, uma revolução que só poderia operar-se se tivesse sido claramente assumida pela revisão constitucional.”
7.Na verdade, não pode considerar-se desprovida de qualquer justificação, do ponto de vista do legislador, a atribuição de competência aos tribunais judiciais para conhecer das execuções instauradas pelo organismo pagador, destinadas a efectivar as consequências do não cumprimento de contratos de atribuição de ajudas celebrados ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 797/85, do Conselho, de 12 de Março, e do Decreto‑Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, acções em que apenas se exige o pagamento de determinada quantia em dinheiro. Não obstante tratar-se da regulamentação de matérias de interesse público, como sejam a melhoria da eficácia das estruturas agrícolas nacionais, dir-se-á que, pelo menos em matérias em que existe uma tradição jurídica – e cfr. os artigos:
10.º do Decreto-Lei n.º 187/86, de 14 de Julho; 18.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º
96/87, de 4 de Março; 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 341-A/86, de 8 de Outubro;
54.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 79‑A/87, de 18 de Fevereiro; 18.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 96/87, de 4 de Março; 12.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 259-A/87, de 26 de Junho; 16.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 399/87, de 31 de Dezembro; 8.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 395/88, de 8 de Novembro; 9.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 459/88, de 14 de Dezembro; 9.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 464/88, de 15 de Dezembro; 11.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 5/89, de 6 de Janeiro; 19.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 394/90, de 11 de Dezembro; 10.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º
443/91, de 16 de Novembro; 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro; 10.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 150/94, de 25 de Maio; 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 189/94, de 5 de Julho; e, mais recentemente, o artigo 16.º do Decreto‑Lei n.º 163-A/2000, de 27 de Julho, o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º
224/2000, de 9 de Setembro, e o artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 8/2001, de 22 de Janeiro – e onde, além disso, concorrem razões que têm a ver com uma mais fácil e célere defesa dos direitos (ainda que, neste caso, de uma entidade pública pagadora das ajudas), nada obsta se siga a solução legislativa de atribuir à jurisdição comum competência para julgamento de questões que materialmente são de direito administrativo. Independentemente de um eventual paralelo com outras situações em que se atribui competência aos tribunais judiciais para apreciação de questões administrativas, que não mereceram censura de inconstitucionalidade por este Tribunal, o que é certo é que as referidas possíveis justificações para a interpretação da norma – e sem que caiba aqui apreciar se ela se revela como a melhor no plano infra-constitucional –, e o seu limitado âmbito, permitem considerar que a subtracção à jurisdição administrativa (e a correspondente atribuição aos tribunais judiciais) da competência para execuções como a que está em questão nos presentes autos não representa só por si um esvaziamento, ou sequer, uma afectação do núcleo essencial de competências dessa jurisdição, que pudesse e devesse (eventualmente) ter-se por desconforme com a Constituição – não sendo nesse plano da distribuição de competências irrelevante a consideração da lesividade do acto exequendo em razão das suas consequências para o património do recorrente. Por tudo isto se entende que não existe impedimento constitucional à atribuição pontual e justificada da competência aos tribunais judiciais para a apreciação e julgamento – enquanto órgão jurisdicional independente e imparcial – das execuções instauradas pelo IFADAP, organismo pagador das ajudas, em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição.» Concluindo-se pela inexistência de inconstitucionalidade orgânica ou material no n.º 2 do artigo 53.º daquele Decreto Lei n.º 81/91, de 19 de Fevereiro, teria, pois, por estas razões, negado provimento ao presente recurso. Paulo Mota Pinto