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DL n.º 192/2015, de 11 de Setembro SISTEMA DE NORMALIZAÇÃO CONTABILÍSTICA PARA AS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS(versão actualizada) |
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| SUMÁRIO Aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas _____________________ |
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Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro
O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de setembro, veio colmatar as lacunas existentes na contabilidade pública, obrigando todos os organismos da administração central, regional e local a implementar, de imediato, um sistema integrado de contabilidade orçamental, patrimonial e analítica, em método digráfico.
Aquando da aprovação do POCP, e dos planos setoriais que se lhe seguiram, era quase nula a experiência entre as administrações públicas no que diz respeito à aplicação da base de acréscimo e à própria contabilidade por partidas dobradas ou digrafia. No entanto, a implementação do POCP e dos planos setoriais aplicáveis é bastante satisfatória, nomeadamente nos organismos com autonomia administrativa e financeira da administração central e nos municípios. Estes organismos já apresentam demonstrações financeiras na base do acréscimo, designadamente o balanço e a demonstração dos resultados, pelo que o tempo e os custos de implementação de um novo sistema contabilístico são muito inferiores face aos organismos que partem da base de caixa ou de compromissos.
Não obstante, pode afirmar-se que a normalização contabilística em Portugal para o setor público encontra-se atualmente desatualizada, fragmentada e inconsistente. Esta situação resulta, por um lado, do avanço do Sistema de Normalização Contabilística (SNC), no sentido da adoção de normas adaptadas das normas internacionais de contabilidade (IAS/IFRS) e, por outro, da manutenção de um sistema contabilístico no setor público que é baseado em normas nacionais, entretanto, revogadas como o Plano Oficial de Contabilidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 410/89, de 21 de novembro, revogado pelo Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho, alterado pela Lei n.º 20/2010, de 23 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 36-A/2011, de 9 de março, e pelas Leis n.os 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o SNC, desaparecendo assim as suas bases concetuais e de referência.
Neste momento, coexistem sistemas contabilísticos baseados em princípios, como é o caso do SNC, com a normalização contabilística do setor público que é mais baseada em regras do que em princípios.
Em consequência desta fragmentação e inconsistência, coexistem atualmente no âmbito do setor público entidades que adotam as IAS/IFRS, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho, alterado pela Lei n.º 20/2010, de 23 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 36-A/2011, de 9 de março, e pelas Leis n.os 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro, como é o caso de algumas empresas públicas e outras entidades reclassificadas, entidades que adotam o SNC, nas quais se inclui a maioria das empresas públicas e das entidades do setor não lucrativo, entidades que adotam o POCP e entidades que adotam os diferentes planos setoriais.
Esta fragmentação constitui um problema sério de inconsistência técnica, dado que afeta a eficiência na consolidação de contas no setor público e acarreta muitos ajustamentos que não são desejáveis e que questionam a fiabilidade da informação em sede da sua integração.
Este problema é sentido em todo o setor público, com particular incidência em entidades como a Direção-Geral do Orçamento, a Direção-Geral das Autarquias Locais, e o Instituto Nacional de Estatística, I. P., que têm de agregar informação produzida com base em sistemas de informação orçamental e financeira que são inconsistentes para construir indicadores macroeconómicos indispensáveis à tomada de decisões no âmbito das políticas orçamental e monetária ao nível da União Europeia (UE).
Em síntese, a atual estrutura de relato orçamental e financeiro encontra-se fragmentada e não tem uma perspetiva estratégica. O foco das atuais atividades de contabilidade e relato é a entidade ao nível individual, consubstanciado no processo da conta de gerência, sem uma visão integrada de como estas diferentes partes da administração central são combinadas, através de um processo de consolidação de contas, para produzir informação orçamental, obtida a partir da contabilidade orçamental, e informação financeira, obtida através da contabilidade financeira, que proporcionem uma visão compreensiva e completa das finanças das administrações públicas.
A existência de referenciais contabilísticos autónomos para a administração central, local, para o setor da saúde, da educação e o da segurança social ilustra bem a fragmentação referida.
Desta fragmentação resulta a ausência de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, sendo que estas são essenciais para a análise da política orçamental, para o planeamento financeiro e para a obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada das finanças públicas.
O sistema contabilístico, orientado sobretudo para o controlo das despesas públicas, revelou-se incapaz de se adaptar às exigências de uma gestão racional e integrada e de proporcionar informação financeira completa, fiável, relevante e oportuna.
Às funções de contabilidade e relato financeiro tem sido atribuída pouca importância, ao ponto de não estar definida nenhuma entidade que centralize contabilisticamente todas as transações ou acontecimentos relevantes que se reportam ao Estado como entidade soberana, tais como as receitas gerais, o património, a tesouraria, a dívida direta do Estado e respetivos encargos, as transferências para outras entidades e administrações públicas, os contratos de parceria público-privadas e outras concessões, as provisões e os passivos contingentes.
Partindo da realidade atual se as demonstrações financeiras das entidades públicas fossem consolidadas tais demonstrações teriam uma utilidade muito reduzida pelo facto de omitirem elementos de elevada materialidade, tais como as receitas fiscais, a dívida fiscal ainda não paga pelos sujeitos passivos, a dívida direta do Estado, ou os contratos de concessão e outros. Ou seja, aquelas demonstrações financeiras consolidadas não incluiriam rendimentos, gastos, ativos e passivos, o que levaria a considerar que as mesmas teriam pouca credibilidade por não estarem isentas de distorções materialmente relevantes.
Decorridos 15 anos desde a aprovação do POCP e após terem sido ponderadas as necessidades de se dispor de um sistema contabilístico que responda às exigências de um adequado planeamento, relato e controlo financeiro o Governo decidiu, através do Decreto-Lei n.º 134/2012, de 29 de junho, incumbir a Comissão de Normalização Contabilística de elaborar um novo sistema contabilístico para as administrações públicas, que seja consistente com o SNC e com as Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS).
Esta reforma, materializada pelo Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP), resolve a fragmentação e as inconsistências atualmente existentes e permite dotar as administrações públicas de um sistema orçamental e financeiro mais eficiente e mais convergente com os sistemas que atualmente vêm sendo adotados a nível internacional.
A aprovação do SNC-AP permite implementar a base de acréscimo na contabilidade e relato financeiro das administrações públicas, articulando-a com a atual base de caixa modificada, estabelecer os fundamentos para uma orçamentação do Estado em base de acréscimo, fomentar a harmonização contabilística, institucionalizar o Estado como uma entidade que relata, mediante a preparação de demonstrações orçamentais e financeiras, numa base individual e consolidada, aumentar o alinhamento entre a contabilidade pública e as contas nacionais e contribuir para a satisfação das necessidades dos utilizadores da informação do sistema de contabilidade e relato orçamental e financeiro das administrações públicas.
O SNC-AP permite ainda uniformizar os procedimentos e aumentar a fiabilidade da consolidação de contas, com uma aproximação ao SNC e ao SNC-ESNL, aplicados no contexto do setor empresarial e das entidades do setor não lucrativo, respetivamente.
O SNC-AP passa a contemplar os subsistemas de contabilidade orçamental, contabilidade financeira e contabilidade de gestão. O SNC-AP assenta, nomeadamente: i) numa estrutura concetual da informação financeira pública; ii) em normas de contabilidade pública convergentes com as IPSAS; iii) em modelos de demonstrações financeiras; iv) numa norma relativa à contabilidade orçamental; v) num plano de contas multidimensional; e vi) uma norma de contabilidade de gestão.
De referir, ainda, que a implementação deste novo modelo implica um processo de transição.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a Associação Nacional de Freguesias, a Comissão de Normalização Contabilística, o Instituto Nacional de Estatística, I. P., o Banco de Portugal, o Conselho Superior de Finanças Públicas, a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas e a Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
| Artigo 1.º
Objeto |
| O presente decreto-lei aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, doravante designado SNC-AP, e à quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho, alterado pela Lei n.º 20/2010, de 23 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 36-A/2011, de 9 de março, e pelas Leis n.os 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro. |
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Artigo 2.º
Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas |
| O SNC-AP integra a estrutura concetual da informação financeira pública, as normas de contabilidade pública, e o plano de contas multidimensional, constantes, respetivamente, dos anexos I a III ao presente decreto-lei, e que dele fazem parte integrante. |
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1 - O SNC-AP aplica-se a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa, ao subsetor da segurança social, e às entidades públicas reclassificadas, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do presente artigo.
2 - Para efeitos do presente decreto-lei, entende-se por entidades públicas reclassificadas as entidades que, independentemente da sua forma ou designação, tenham sido incluídas nos subsetores da administração central, regional, local e segurança social das administrações públicas, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional.
3 - No que concerne às entidades públicas reclassificadas supervisionadas pela Autoridade de Seguros e Fundos de Pensões, pelo Banco de Portugal e pela Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, o SNC-AP é apenas aplicável quanto ao cumprimento dos requisitos legais relativos à contabilidade orçamental e à utilização do plano de contas multidimensional, para efeitos de integração da informação no Sistema Central de Contabilidade e Contas Públicas.
4 - O SNC-AP aplica-se às entidades referidas no n.º 2 a partir do ano seguinte, inclusive, ao da sua inclusão no subsetor respetivo, e deixa de lhe ser aplicável a partir do ano seguinte, inclusive, ao da sua exclusão do subsetor respetivo. |
Contém as alterações dos seguintes diplomas:
- DL n.º 33/2018, de 15/05
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Consultar versões anteriores deste artigo:
-1ª versão: DL n.º 192/2015, de 11/09
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Artigo 4.º
Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas |
1 - O SNC-AP é constituído pelos subsistemas de contabilidade orçamental, de contabilidade financeira e de contabilidade de gestão.
2 - A contabilidade orçamental visa permitir um registo pormenorizado do processo orçamental.
3 - A contabilidade financeira, que tem por base as normas internacionais de contabilidade pública, doravante designadas por IPSAS, permite registar as transações e outros eventos que afetam a posição financeira, o desempenho financeiro e os fluxos de caixa de uma determinada entidade.
4 - A contabilidade de gestão permite avaliar o resultado das atividades e projetos que contribuem para a realização das políticas públicas e o cumprimento dos objetivos em termos de serviços a prestar aos cidadãos. |
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Artigo 5.º
Regime simplificado |
| As entidades de menor dimensão e risco orçamental podem beneficiar de um regime simplificado de contabilidade pública nos termos a definir em diploma próprio. |
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Artigo 6.º
Finalidades do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas |
O SNC-AP permite o cumprimento de objetivos de gestão, de análise, de controlo, e de informação, nomeadamente:
a) Evidencia a execução orçamental e o respetivo desempenho face aos objetivos da política orçamental;
b) Permite uma imagem verdadeira e apropriada da posição financeira e das respetivas alterações, do desempenho financeiro e dos fluxos de caixa de determinada entidade;
c) Proporciona informação para a determinação dos gastos dos serviços públicos;
d) Proporciona informação para a elaboração de todo o tipo de contas, demonstrações e documentos que tenham de ser enviados à Assembleia da República, ao Tribunal de Contas e às demais entidades de controlo e supervisão;
e) Proporciona informação para a preparação das contas de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais;
f) Permite o controlo financeiro, de legalidade, de economia, de eficiência e de eficácia dos gastos públicos;
g) Proporciona informação útil para efeitos de tomada de decisões de gestão. |
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Artigo 7.º
Consolidação de contas |
1 - O perímetro de consolidação orçamental das administrações públicas compreende os subperímetros referentes à administração central, segurança social, administração local e regiões autónomas.
2 - As entidades que compõem cada um dos subperímetros referidos no número anterior são, no caso da administração central e da segurança social, as entidades que em cada período contabilístico integram o Orçamento do Estado e, no caso das Regiões Autónomas, as entidades que, em cada período contabilístico integram, respetivamente, os respetivos orçamentos.
3 - No caso da administração local, o perímetro de consolidação é composto pelo conjunto de entidades incluídas neste subsetor nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, em cumprimento do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
4 - O perímetro de consolidação financeira integra as entidades a que se refere o n.º 1 e as entidades controladas pelas administrações públicas.
5 - Compete ao membro do Governo responsável pela área das finanças a designação do serviço ou organismo responsável pela preparação da informação consolidada referida no presente artigo.
6 - O serviço ou organismo referido no número anterior pode propor ao membro do Governo da tutela a desagregação das contas de movimento do plano de contas multidimensional previsto no anexo III ao presente decreto-lei. |
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Artigo 8.º
Contabilista público |
1 - A regularidade técnica na prestação de contas dos serviços e organismos e na execução da contabilidade pública é assegurada pelo contabilista público.
2 - As funções de contabilista público são assumidas pelo dirigente intermédio responsável pela contabilidade e, na sua ausência, pelo trabalhador selecionado de entre trabalhadores integrados na carreira de técnico superior com formação específica em contabilidade pública.
3 - Estão dispensados da frequência da formação específica inicial os trabalhadores que, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, sejam responsáveis pela contabilidade pública.
4 - Relativamente às freguesias em que seja aplicado o regime simplificado, e sem prejuízo do recurso a soluções de serviços partilhados entre freguesias ou outras entidades da administração local, nos termos do disposto no artigo 5.º do presente decreto-lei, por ausência de recursos humanos que preencham os requisitos do n.º 2 do presente artigo, a função do contabilista público pode ser assegurada por um contabilista certificado, nos termos do artigo 9.º dos Estatutos da Ordem dos Contabilistas Certificados anexos à Lei n.º 139/2015, de 7 de setembro, sem prejuízo de deter a formação específica em contabilidade pública referida no n.º 2. |
Contém as alterações dos seguintes diplomas:
- DL n.º 85/2016, de 21/12
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Consultar versões anteriores deste artigo:
-1ª versão: DL n.º 192/2015, de 11/09
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Artigo 9.º
Sistema de controlo interno |
1 - O sistema de controlo interno a adotar pelas entidades públicas engloba, designadamente, o plano de organização, as políticas, os métodos e os procedimentos de controlo, bem como todos os outros métodos e procedimentos definidos pelos responsáveis que contribuam para assegurar o desenvolvimento das atividades de forma ordenada e eficiente, incluindo a salvaguarda dos ativos, a prevenção e deteção de situações de ilegalidade, fraude e erro, a exatidão e a integridade dos registos contabilísticos e a preparação oportuna de informação orçamental e financeira fiável.
2 - O sistema de controlo interno tem por base sistemas adequados de gestão de risco, de informação e de comunicação, bem como um processo de monitorização que assegure a respetiva adequação e eficácia em todas as áreas de intervenção.
3 - O sistema de controlo interno visa garantir:
a) A salvaguarda da legalidade e da regularidade da elaboração, execução e modificação dos documentos previsionais, da elaboração das demonstrações orçamentais e financeiras e do sistema contabilístico como um todo;
b) O cumprimento das deliberações dos órgãos e das decisões dos respetivos titulares;
c) A salvaguarda do património;
d) A aprovação e o controlo de documentos;
e) A exatidão e a integridade dos registos contabilísticos, bem como a garantia da fiabilidade da informação produzida;
f) O incremento da eficiência das operações;
g) A adequada utilização dos fundos e o cumprimento dos limites legais à assunção de encargos;
h) O controlo das aplicações e do ambiente informático;
i) O registo oportuno das operações pela quantia correta, em sistemas de informação apropriados e no período contabilístico a que respeitam, de acordo com as decisões de gestão e no respeito pelas normas legais aplicáveis;
j) Uma adequada gestão de riscos. |
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Artigo 10.º
Certificação legal de contas |
1 - As demonstrações financeiras e orçamentais são objeto de certificação legal de contas.
2 - As entidades abrangidas pelo regime simplificado do SNC-AP previstas no artigo 5.º estão dispensadas de apresentar contas legalmente certificadas. |
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