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DL n.º 111/2012, de 23 de Maio PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS - UNIDADE TÉCNICA DE ACOMPANHAMENTO DE PROJECTOS(versão actualizada) |
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Contém as seguintes alterações: |
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| SUMÁRIO Disciplina a intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos _____________________ |
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Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio
O Decreto-Lei nº 86/2003, de 26 de abril, constituiu a primeira iniciativa legislativa, de carácter transversal, especificamente dirigida às parcerias público-privadas (PPP), procurando potenciar o aproveitamento, pelo setor público, da capacidade de gestão do setor privado, melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados e gerar economias na utilização dos recursos públicos.
Posteriormente, o Decreto-Lei nº 141/2006, de 27 de julho, veio introduzir diversas alterações ao regime então vigente, designadamente ao nível da preparação de processos de parceria e da execução dos respetivos contratos, com vista a um pretendido, mas não demonstrado, reforço da tutela do interesse financeiro público.
Mais recentemente, por força da aprovação do Código dos Contratos Públicos, o regime aplicável às PPP registou novos desenvolvimentos. Contudo, este Código não disciplinou todas as matérias relativas às PPP, em particular no que diz respeito aos procedimentos internos a observar pelo setor público, quer na fase da preparação e desenvolvimento dos projetos, quer na fase de execução e acompanhamento dos contratos. Adicionalmente, a aprovação do Código veio suscitar dúvidas quanto à vigência de algumas disposições do referido Decreto-Lei n.º 86/2003.
Entretanto, a experiência adquirida recomenda vivamente que se proceda a uma modificação significativa do regime jurídico aplicável às PPP, designadamente no que diz respeito ao seu âmbito de aplicação, à organização interna do setor público, a um melhor acompanhamento, por parte do Ministério das Finanças, do desenvolvimento dos projetos e, em particular, dos contratos de PPP já celebrados, assim como à transparência, designadamente através da publicitação de documentos relacionados com esta modalidade de contratação.
Atualmente no setor público não existe uma unidade orgânica que tenha como principal missão participar na preparação, desenvolvimento, execução e, especialmente, no acompanhamento global de processos de PPP, prestando, nesse âmbito, ao Governo e a outras entidades públicas, o necessário apoio técnico especializado.
Com efeito, essas tarefas têm sido confiadas, de forma dispersa, a várias entidades do setor público, com excessiva pluralidade de intervenientes em representação de cada uma das entidades públicas envolvidas, o que tem determinado a inexistência de uma gestão pública coordenada e, bem assim, a incapacidade do setor público de acumular experiência, com a consequente necessidade de recurso recorrente a consultadoria externa, fatores que têm contribuído, de forma determinante, para o agravamento dos encargos a suportar pelo setor público com as PPP.
A necessidade de aperfeiçoar e otimizar os meios técnicos e humanos ao dispor do setor público no apoio a esta modalidade complexa de contratação justifica, à semelhança do que se verifica em vários países da União Europeia e do resto do mundo, que se concentre numa única unidade um conjunto assinalável de responsabilidades e competências, eliminando-se, assim, a dispersão de múltiplas tarefas por diferentes entidades públicas.
A unidade agora criada, designada Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, que tem a natureza de entidade administrativa dotada de autonomia administrativa, na dependência direta do membro do Governo responsável pela área das finanças, assume responsabilidades no âmbito da preparação, desenvolvimento, execução e acompanhamento global dos processos de PPP e assegura um apoio técnico especializado ao Governo, e em especial ao Ministério das Finanças, em matérias de natureza económico-financeira.
Simultaneamente, reconhece-se à Unidade Técnica a possibilidade de, na área das parcerias, prestar apoio técnico a entidades públicas na gestão de contratos, assumir a qualidade de gestora de contratos e promover ações de formação, bem como de prestar apoio técnico no desenvolvimento, contratação e acompanhamento de grandes projetos de infraestruturas não enquadráveis na definição legal de PPP.
Ao criar-se a Unidade Técnica, houve necessidade de, para efeito do cabal cumprimento das suas atribuições, ajustar alguns aspetos do regime legal aplicável às PPP, designadamente em matéria procedimental, de modo a contemplar a forma e o âmbito de intervenção desta nova entidade.
O desenvolvimento e o acompanhamento de processos de parcerias passam, assim, a ser assegurados pela Unidade Técnica, em estreita colaboração com os ministérios setoriais e com as entidades públicas contratantes envolvidas, permitindo colher os seus indispensáveis contributos, que serão conjugados com as valências disponibilizadas pelos elementos que integram, com carácter permanente, os quadros da Unidade Técnica.
Com a revisão profunda operada pelo presente diploma ao regime jurídico constante do ora revogado Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril, procede-se ainda ao alargamento do seu âmbito de aplicação. Com efeito, as empresas públicas e as entidades por estas constituídas passam a considerar-se parceiros públicos na economia do diploma, sem prejuízo de se estatuir um regime especial para as empresas públicas com natureza comercial ou industrial que lancem parcerias sem apoios, diretos ou indiretos, do Estado e cujos custos daí decorrentes não sejam suscetíveis de afetar, direta ou indiretamente, a dívida pública.
No que diz respeito a decisões suscetíveis de gerar encargos, o novo diploma atribui uma assinalável relevância à sua comportabilidade orçamental, quer na vertente de lançamento de novas parcerias, quer na vertente de eventuais determinações unilaterais proferidas pelos parceiros públicos.
Deste modo, para além de se passar a exigir uma análise de comportabilidade orçamental e a realização de análises de sensibilidade, com vista à verificação da sustentabilidade de cada parceria face a variações de procura e a alterações macroeconómicas, contempla-se ainda uma análise custo-benefício e a elaboração de uma matriz de partilha de riscos, com uma clara identificação da tipologia de riscos assumidos por cada um dos parceiros, sempre que se prepare um novo projeto de parceria.
Entre as diversas inovações introduzidas por este novo regime, destaca-se ainda a adoção de medidas que visam o propósito de tornar mais transparentes os processos relativos a PPP, o que será concretizado, designadamente, mediante a publicitação obrigatória de vários documentos com aquelas relacionados.
Finalmente, importa salientar que a revisão do regime legal aplicável às PPP dá corpo aos objetivos e medidas previstas no Programa de Assistência Financeira acordado com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, mais concretamente no que respeita à obrigação do Estado Português de introduzir no ordenamento jurídico um quadro legal e institucional reforçado, no âmbito do Ministério das Finanças, que permita um efetivo e rigoroso controlo dos encargos, bem como dos riscos, associados às PPP.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte: | CAPÍTULO I
Disposições gerais
| Artigo 1.º
Objeto |
O presente diploma tem por objeto:
a) A definição de normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global das parcerias público-privadas;
b) A criação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, adiante abreviadamente designada por Unidade Técnica. |
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Artigo 2.º
Definição e âmbito de aplicação |
1 - Para os efeitos do presente diploma, entende-se por parceria público-privada, adiante abreviadamente designada por parceria, o contrato ou a união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado.
2 - São parceiros públicos:
a) O Estado;
b) As entidades públicas estatais;
c) Os fundos e serviços autónomos;
d) As empresas públicas;
e) Outras entidades constituídas pelas entidades a que se referem as alíneas anteriores com vista à satisfação de necessidades de interesse geral.
3 - O presente diploma é igualmente aplicável a todas as parcerias em que o equivalente ao parceiro não público seja uma cooperativa ou uma instituição privada sem fins lucrativos.
4 - Constituem, entre outros, instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes públicos e entes privados:
a) O contrato de concessão ou de subconcessão de obras públicas;
b) O contrato de concessão ou de subconcessão de serviço público;
c) O contrato de fornecimento contínuo;
d) O contrato de prestação de serviços;
e) O contrato de gestão;
f) O contrato de colaboração, quando estiver em causa a utilização de um estabelecimento ou uma infraestrutura já existentes, pertencentes a outras entidades que não o parceiro público.
5 - Excluem-se do âmbito de aplicação do presente diploma:
a) As parcerias que envolvam, cumulativamente, em termos previsionais, para a duração de toda a parceria, um encargo bruto para o setor público inferior a 10 milhões de euros e um investimento inferior a 25 milhões de euros, a valores atualizados para o momento anterior à decisão de lançamento da parceria, de acordo com as taxas de atualização fixadas pelo membro do Governo responsável pela área das finanças para efeitos de avaliação deste tipo de projetos;
b) As concessões de sistemas multimunicipais de abastecimento de água para consumo humano, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos sólidos urbanos previstas no Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto;
c) As concessões atribuídas pelo Estado, através de diploma legal, a entidades de natureza pública ou de capitais exclusivamente públicos, sem prejuízo de as parcerias desenvolvidas por qualquer uma destas entidades se encontrarem sujeitas ao regime previsto no presente diploma.
6 - Para efeitos do disposto no número anterior, os custos de manutenção, de conservação, de reparação e de substituição de bens afetos à parceria são considerados investimento.
7 - Sem prejuízo do disposto nos n.os 2 a 4 do presente artigo e do regime previsto no Código dos Contratos Públicos, o lançamento e a contratação de parceria abrangida pelo disposto no n.º 5 deve observar o regime previsto nos artigos 4.º, 5.º, 6.º e 7.º do presente diploma.
8 - Aos contratos de aquisição, sustentação, apoio logístico, manutenção e suporte aos sistemas de armas ou outros equipamentos militares celebrados ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6 de outubro, não se aplica o regime previsto no presente diploma. |
Contém as alterações dos seguintes diplomas:
- DL n.º 84/2019, de 28/06
- DL n.º 170/2019, de 04/12
- Resol. da AR n.º 16/2020, de 19/03
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Consultar versões anteriores deste artigo:
-1ª versão: DL n.º 111/2012, de 23/05
-2ª versão: DL n.º 84/2019, de 28/06
-3ª versão: DL n.º 170/2019, de 04/12
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Artigo 2.º-A
Norma interpretativa |
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1 - Constituem finalidades essenciais das parcerias a economia e o acréscimo de eficiência na afetação de recursos públicos face a outros modelos de contratação, bem como a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço, induzida por formas de controlo eficazes que permitam a sua avaliação permanente por parte do parceiro público e dos potenciais utentes.
2 - As finalidades a que se refere o número anterior devem orientar a interpretação e aplicação das normas e princípios constantes do presente diploma. |
Contém as alterações dos seguintes diplomas:
- DL n.º 170/2019, de 04/12
- Resol. da AR n.º 16/2020, de 19/03
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Consultar versões anteriores deste artigo:
-1ª versão: DL n.º 111/2012, de 23/05
-2ª versão: DL n.º 170/2019, de 04/12
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Artigo 5.º
Repartição de responsabilidades |
No âmbito das parcerias, incumbe:
a) Ao parceiro público, o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução do objeto da parceria, de forma a garantir que são alcançados os fins de interesse público subjacentes;
b) Ao parceiro privado, o exercício e a gestão da atividade contratada, de acordo com os termos contratados, bem como o financiamento, no todo ou em parte. |
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1 - O lançamento e a adjudicação do contrato de parceria pressupõem:
a) A configuração de um modelo de parceria que apresente para o setor público benefícios relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins, avaliadas nos termos previstos no n.º 2 do artigo 19.º da lei de enquadramento orçamental e que, simultaneamente, apresente para os parceiros privados uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos e ao tipo e grau de riscos em que incorrem;
b) O estudo dos impactes orçamentais previsíveis, em termos de receita e de despesa, e sua comportabilidade, bem como as respetivas análises de sensibilidade, quer em termos de procura, quer de evolução macroeconómica;
c) O cumprimento, quando for o caso, das normas relativas à programação financeira plurianual constantes da lei de enquadramento orçamental;
d) A prévia adequação às normas legais e demais instrumentos normativos;
e) A obtenção das autorizações, licenças e pareceres administrativos exigidos, tais como os de natureza ambiental e urbanísticos, dos quais dependa o desenvolvimento do projeto, de modo a permitir que todo o risco da execução seja ou possa ser adequadamente transferido para o parceiro privado;
f) A clara enunciação dos objetivos da parceria para o setor público, especificando os resultados pretendidos e as vantagens daí decorrentes, numa perspetiva de análise custo-benefício;
g) A clara enunciação dos resultados que se pretendem do parceiro privado;
h) A adequação do prazo de vigência da parceria às circunstâncias e características específicas de cada projeto, tendo, designadamente, em consideração o período de reembolso do financiamento, o escalonamento dos pagamentos pelo parceiro público e a vida útil das respetivas infraestruturas;
i) A conceção de modelos de parcerias e de estruturas contratuais que evitem ou minimizem, na medida do possível e mediante fundamentação adequada, a probabilidade da verificação de modificações unilaterais dos contratos, determinadas pelo parceiro público, ou por quaisquer outros factos ou circunstâncias geradores ou potenciadores da obrigação de reposição do equilíbrio financeiro, designadamente a indefinição das prestações contratuais, a imprevisibilidade da matéria, a extensão ou incerteza quanto à duração do compromisso, bem como a assunção de termos e condições de reposição desse equilíbrio ou outros regimes indemnizatórios que sejam injustificados ou inadequados em face do perfil de risco efetivo da parceria assumido por cada uma das partes;
j) A conceção de modelos de parcerias e de estruturas contratuais que garantam, designadamente, que o esforço financeiro do parceiro público se encontra repartido de forma adequada à comportabilidade orçamental e que permitam garantir a manutenção do interesse do parceiro privado, em qualquer dos casos, durante todo o período de vida da parceria;
k) A adoção, na fase prévia à contratação, das diligências e a consagração das exigências que se revelem adequadas à obtenção de um resultado negocial economicamente competitivo;
l) A identificação discriminada e detalhada dos riscos a assumir por cada um dos parceiros;
m) Uma adequada atribuição de responsabilidades e partilha de riscos entre os parceiros públicos e privados;
n) A identificação das situações suscetíveis de, durante a vigência do contrato, gerarem uma partilha de benefícios entre as partes e ou atribuírem ao parceiro público a totalidade dos respetivos benefícios;
o) A identificação da entidade pública que tem a responsabilidade de suportar os encargos decorrentes de pagamentos a realizar ao parceiro privado, quando se preveja que os mesmos venham a ter lugar, bem como a identificação fundamentada da origem dos respetivos fundos;
p) A identificação da entidade pública responsável pela gestão do contrato, sem prejuízo do regime previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º
2 - Os estudos económico-financeiros de suporte ao lançamento da parceria, bem como os critérios de avaliação das propostas a apresentar pelos concorrentes, utilizam os parâmetros macroeconómicos relevantes definidos por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, o qual determina, designadamente, os aspetos gerais e específicos a considerar na fixação da taxa de desconto a adotar, para efeitos das respetivas atualizações financeiras.
3 - A verificação da conformidade do projeto de parceria com os pressupostos referidos no n.º 1 deve, fundamentadamente, ser realizada com o maior grau de concretização possível.
4 - No que respeita, em especial, à declaração de impacte ambiental, quando exigível segundo a lei aplicável, deve a mesma ser obtida previamente ao lançamento da parceria.
5 - Nos casos a que se refere o número anterior, os prazos de caducidade previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, são alargados para três anos.
6 - O estudo e a preparação da parceria devem ter em consideração a conveniência de averiguação prévia do posicionamento do setor privado relativamente ao tipo de parceria em estudo, tendo em vista, designadamente, a identificação de potenciais interessados e a análise das condições de mercado existentes, procedendo, quando aplicável, à atualização do estudo estratégico a que se refere a alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º
7 - Nos casos em que sejam apresentadas propostas com variantes assentes em pressupostos diferentes daqueles que serviram de base à declaração de impacte ambiental, os riscos inerentes a essas variantes correm exclusivamente por conta do parceiro privado. |
Contém as alterações dos seguintes diplomas:
- DL n.º 170/2019, de 04/12
- Resol. da AR n.º 16/2020, de 19/03
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Consultar versões anteriores deste artigo:
-1ª versão: DL n.º 111/2012, de 23/05
-2ª versão: DL n.º 170/2019, de 04/12
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