Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa
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17-06-2011   Temáticas específicas
I. PATROCÍNIO, PELO MINISTÉRIO PÚBLICO, DOS TRABALHADORES NO ÂMBITO DO PROCESSO DE INSOLVÊNCIA; II. VALOR DAS CUSTAS QUE JUSTIFICAM A PROMOÇÃO DA EXECUÇÃO CORRESPONDENTE
Respondendo às duas questões colocadas à PGDL, as conclusões do estudo mereceram a concordância da Procuradora-Geral Distrital, devendo ser observadas pelo MP no Distrito.
I

Tem-se por axiomático que a prossecução pelo Ministério Público das suas atribuições estatutárias deve decorrer, tendencialmente, sob o signo do princípio da igualdade, proferindo para casos idênticos, decisões idênticas e adoptando, para procedimentos iguais, intervenções processuais homótropas. Esta igualdade na aplicação da lei serve ainda outros valores imanentes à nossa ordem jurídica: o da previsibilidade e o da unidade do direito.

II

A observação da realidade judiciária, relativamente à actividade do Ministério Público no Distrito Judicial de Lisboa, torna patente, divergências de actuação em dois planos relevantes:
- O do patrocínio, pelo Ministério Público, dos trabalhadores no âmbito do processo de insolvência;
- O do valor das custas que justificam a promoção da execução correspondente.

Num contexto de previsível agravamento da grave crise económica que afecta o País – com o consequente aumento das insolvências e de não satisfação voluntária da dívida de custas – justifica-se que se tente adoptar um parâmetro que garanta uma actuação tendencialmente uniforme do Ministério Público nos domínios apontados.
Resta definir, de forma deliberadamente simplificada, os critérios a que essa uniformidade de actuação deve obedecer.





III

A- Patrocínio dos Trabalhadores no âmbito do processo de insolvência

1. A Constituição da República define o Ministério Público por referência às competências que lhe estão cometidas. Com efeito, no Capítulo dedicado aos Tribunais, o artº 219º, nº1, sob a epígrafe “Funções e estatuto”, preceitua:
“Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar …”.
Este princípio constitucional veio a ser densificado no artº1º do Estatuto do Ministério Público (EMP), aí se determinando: O Ministério Público representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar (…).
Concretizando, o artº 3º esse mesmo Estatuto estabelece:
Compete, especialmente, ao Ministério Público:
a) Representar o Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta;(…)
d) Exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social.
A par do mencionado artº 3º que substantiva a competência, o artº 5º adjectiva a intervenção, preceituando no n º1:
O Ministério tem intervenção principal nos processos:
a) Quando representa o Estado;(…)
d) Quando exerce o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social.

Harmonizando-se com o preceito constitucional e com as normas estatutárias, o artº 6º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ), estabelece, no nº1:
O Ministério Público é o órgão encarregado de, nos tribunais judiciais, representar o Estado nos termos legalmente previstos, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar.

Por outro lado, no artº 20º, nº1 do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), determina-se:
A declaração de insolvência de um devedor pode ser requerida por quem for legalmente responsável pelas suas dívidas, por qualquer credor, ainda que condicional e qualquer que seja a natureza do seu crédito, ou ainda pelo Ministério Público, em representação das entidades cujos interesses lhe estão legalmente confiados, verificando-se algum dos seguintes factores: (….).

Acresce que, de acordo com o estatuído no artº128º, nº1 do CIRE:
Dentro do prazo fixado para o efeito na sentença declaratória da insolvência, devem os credores da insolvência, incluindo o Ministério Público na defesa dos interesses que represente, reclamar a verificação dos seus créditos por meio de requerimento, acompanhado de todos os documentos probatórios de que disponham, no qual indiquem (…).

Efectuada esta breve incursão pelo quadro normativo atinente às competências do Ministério Público, imporá agora indagar se cabe nas suas atribuições a proposição de acção de insolvência em representação dos trabalhadores bem como a reclamação de créditos laborais de trabalhadores efectuar no âmbito daquele mesmo processo de insolvência.

Vejamos:

De harmonia com o mencionado artº 20º do CIRE, o Ministério Público pode intervir como proponente da acção declaratória de insolvência “em representação das entidades cujos interesses lhe estão legalmente confiados”.
Pergunta-se: quais são as entidades cujos interesses estão legalmente confiados ao Ministério Público?
A resposta é disponibilizada pelo artº 3º do Estatuto do Ministério Público. Isto é, o artº 20º, nº1 do CIRE integra o típico conceito de norma remissiva cuja densificação é preenchida por uma outra norma específica para onde a primeira remete.
Deste modo, o Estatuto do Ministério Público determina a competência deste órgão do Estado e, consequentemente, define os interesses que lhe estão legalmente confiados; por seu lado, o CIRE, mais não necessita do que proceder à remissão para esse enquadramento já legalmente predefinido.
Donde, se o Estatuto do Ministério Público estabelece que lhe compete, especialmente, exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social (artº 3º, nº1, al.d), atribuindo-lhe intervenção principal nesses processos (artº5º, nº1, al.d) e se o CIRE, no artº20º, nº1, estatui que a declaração de insolvência pode, além do mais, ser requerida pelo Ministério Público em representação das entidades cujos interesses lhe estão legalmente confiados, mais não restará do que concluir que a lei legitima o Ministério Público a, em representação dos trabalhadores, requerer a declaração de insolvência na defesa dos direitos de carácter social.

Acresce que o CIRE ao remeter para os interesses cuja defesa está atribuída ao Ministério Público, não estabelece qualquer distinção ou hierarquia entre esses diferentes interesses. Isto é: ao Ministério Público compete, designadamente, a defesa dos interesses do Estado, dos incapazes, dos incertos, dos ausentes e dos trabalhadores (no que se reporta aos seus direitos de carácter social), sendo certo que a remissão que é efectuada pelo CIRE é genérica e não exclui nem limita a possibilidade de defesa de nenhum desses diferentes interesses. Ao utilizar a mencionada formulação o legislador do CIRE apenas terá visado deixar claro que não é conferida legitimidade ao Ministério Público para requerer oficiosamente a insolvência – tão só a pode requerer em representação das entidades que representa e na prossecução dos interesses destas , sendo esta, e apenas esta, a limitação que a lei pretendeu estabelecer.

Esta conclusão permanece imutável ainda que se ensaie o argumento que pretende ver no artº 20º do CIRE apenas a possibilidade de o Ministério Público poder agir em “representação” das entidades cujos interesses lhe compete defender, pelo que, como em relação aos trabalhadores se estabelece uma relação de patrocínio e não de representação, a legitimidade para requerer a declaração de insolvência mostrar-se-ia excluída.
Todavia, como é comummente feito notar, designadamente por Cunha Rodrigues , o conceito de representação utilizado no artº3º do Estatuto do Ministério Público é “juridicamente impreciso, pois compreende situações em que se está perante verdadeiros poderes de representação (tendentes a exprimir a vontade da pessoa ou do ente em nome de quem se age) e situações em que apenas se confia ao Ministério Público o patrocínio judiciário - consistindo este na “na representação das partes por profissionais do foro na condução e orientação técnico-jurídica do processo, mediante a prática dos actos processuais adequados” .

Com efeito, é consabido que a representação pode ser orgânica, voluntária (tendo por fonte um negócio jurídico cujo instrumento é a procuração) e legal ou forçada (que tem por fonte a lei) – cfr. artºs 37º, 38º e 39º do Código Civil.
Na representação orgânica – ao contrário do que se verifica na representação voluntária e na legal – não existe uma relação entre os sujeitos: representante e representado. Há só um sujeito: o representado .
Todavia, no que se refere ao Ministério Público no âmbito da jurisdição cível, este actua sempre em posição de parte (submetido em regra, à respectiva disciplina processual de actuação e independente de qualquer poder), só que, não é uma parte mas representa uma parte – representação, essa que, igualmente, pode ser orgânica, voluntária ou forçada, sendo que, neste última hipótese, os poderes representativos derivam da lei e nunca da vontade do representado .
O MP patrocina judicialmente os interesses de certas pessoas singulares – v.g., os menores, os ausentes, os interditos e os inabilitados, sendo que o Estado, na “afirmação suprema da própria colectividade, organiza a defesa processual destas pessoas, através do patrocínio judiciário típico e natural que exerce pelo M. P. (…). Nestas situações, parte no processo é o representado, actuando o Estado no exercício do patrocínio judiciário que organiza e efectua para o efeito, através do seu órgão natural de representação judiciária” .

Nesta medida, a circunstância de no CIRE se afirmar a possibilidade de o Ministério Público agir em “representação” das entidades cujos interesses lhe estão confiados e apesar do conceito de representação orgânica constituir uma realidade diversa da representação judicial a título de patrocínio, o certo é que é o próprio Estatuto do Ministério Público que estabelece essa ambiguidade jurídico-linguística, pelo que com base nesse facto não é possível extrair qualquer argumento relevante susceptível de contradizer o anteriormente alcançado no sentido de que a remissão efectuado pelo artº20º, nº1 do CIRE, abrange os interesses de todas as entidades especificadas no artº3º do Estatuto do Ministério Público, nelas se incluindo a defesa dos direitos de carácter social dos trabalhadores.

Concluindo-se que, face às disposições conjugadas dos artº 219º da CRP, 20º, nº1 do CIRE e 3º, nº1. al.d) do respectivo Estatuto, o Ministério Público pode, em representação dos direitos de carácter social dos trabalhadores, requerer a declaração de insolvência de um devedor, impõe-se esclarecer em que consistem esses “direitos de carácter social” dos trabalhadores cuja defesa a lei atribuiu ao Ministério Público.
A resposta mostra-se simples e linear: tratam-se dos direitos sociais assim constitucionalmente caracterizados no Capítulo II do Título III da Constituição da República Portuguesa, que permitem a caracterização do Estado Português como “Estado social” e que dão corpo ao conceito de “democracia social” .
O direito ao trabalho surge como o primeiro dos direitos económicos, sociais e culturais e constitui um pressuposto e antecedente lógico de todos os restantes direitos económicos, sociais e culturais. Depois do direito ao trabalho (artº58º) – que confere o direito a uma compensação pela sua não satisfação, e que, além do mais, abrange, as indemnizações em caso de encerramento definitivo do estabelecimento e de rescisão pelo trabalhador em virtude de violação dos seus direitos - a Constituição ocupa-se, no artº59º, dos direitos dos trabalhadores, designadamente, o direito à retribuição, ao descanso semanal, a férias periódicas pagar e à justa reparação pelos acidentes de trabalho e doenças profissionais – direitos que apresentam “natureza análoga” aos direitos liberdades e garantias (artº17º da CRP). Por outro lado, a Constituição impõe garantias especiais dos salários (artº59º, nº3), sendo certo que a garantia de pagamento dos créditos e indemnizações complementares resultantes do não pagamento de salários constitui, igualmente, uma imposição do direito da União Europeia (Directivas nº80/87 e 2002/74) .

Donde, tudo ponderado, poder-se-á afirmar, com segurança, que os créditos dos trabalhadores assalariados fundados na violação dos seus direitos laborais, integram o núcleo dos direitos de carácter social cuja defesa constitui uma das atribuições do Ministério Público (artº3º, nºa1, al.d) do EMP).

Parafraseando Cunha Rodrigues , a propósito do patrocínio oficioso dos trabalhadores pelo Ministério Público, dir-se-á que a atribuição desse patrocínio visa um interesse social baseado na protecção do trabalho e na defesa de entes a que o Estado reconhece uma fragilidade tendencial. Trata-se de uma reminiscência tutelar cujas representações sociais tiveram, noutras épocas, diferentes destinatários e que, recuperada pelo Estado corporativo, depressa adquiriu consistência. No entanto, independentemente da sua origem histórica, a actualidade mostra como a noção de Estado-social ou de Estado-providência convive com esta solução e como ela se releva necessária, particularmente em ciclos de depressão económica e de enfraquecimento do associativismo sindical.

Note-se ainda, que o Ministério Público tem por vocação estatutária o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social, com inteira independência da jurisdição ou do procedimento em que deve actuar essa atribuição.
Não há, por isso, razão material bastante – em face da norma estatutária contida no artº 3º, nº 1, al. d) – para reconhecer ao Ministério Público a competência para promover, na jurisdição laboral, a execução por créditos salariais e para lhe recusar, relativamente a esses mesmos créditos, a competência para promover o processo de insolvência - que mais não é que uma execução marcada pela universalidade – ou para aí reclamar a verificação desses exactos créditos.
Em face daquela norma estatutária e do carácter compreensivo da sua previsão, não é, por isso, necessário que, relativamente às várias jurisdições ou procedimentos, se repita, por outra norma, as atribuições já ali conferidas – o artº3º do Estatuto do Ministério Público assegura, por si só, imediatamente, ao Ministério Pública uma tal atribuição ou competência.

De resto, importa referir que a Procuradoria junto das Varas e Juízos Cíveis de Lisboa tem promovido, em representação dos trabalhadores inúmeras insolvências, sem que qualquer outro sujeito desse processo ou o Tribunal de Comércio de Lisboa tenham levantando ou oposto qualquer reserva à exactidão do exercício, pelo Ministério Público, desse patrocínio. O mesmo se verifica no tocante à reclamação de créditos laborais: o Ministério Público tem deduzido, no exercício do patrocínio dos trabalhadores, no processo de insolvência, centenas de reclamações de créditos laborais, sem que qualquer sujeito ou interveniente ou o decisor desse processo lhe tenha recusado essa competência.

Uma última nota. Como a atribuição ao Ministério Público da representação dos trabalhadores concorre com a atribuição de representação de outras entidades cujos interesses lhes estão também legalmente confiados – v.g. o Estado – pode criar-se, em momentos concretos do procedimento, uma situação actual de conflito de interesses. Valerá, também neste caso, uma regra geral: a contida no artº 69º do EMP.
Salienta-se, em qualquer caso, que, no Tribunal de Comércio de Lisboa, a law in action mostra que nunca se colocou qualquer conflito actual de interesses, titulados por entidades diferentes, para cuja tutela o Ministério Público está estatutariamente vocacionado, que tenha imposto o recurso ao mecanismo regulado na mencionada disposição estatutária.

Nestas condições, pode retirar-se a seguinte proposição conclusiva:

O Ministério Público dispõe da competência ou da atribuição, para em representação dos trabalhadores, instaurar processos de insolvência ou requerer, no âmbito destes processos, igualmente em representação dos trabalhadores, a verificação e graduação dos créditos titulados por estes, desde que respeitem à execução, violação ou cessação do contrato de trabalho.




B - Execuções por custas

Sempre que a dívida de custas não seja voluntariamente satisfeita pelo devedor nem seja possível obter o seu pagamento à custa de bem ou de quantia do devedor depositado à sua ordem, o Ministério Público deve, no caso de esse devedor dispor de bens susceptíveis de penhora, promover contra ele execução por custas (artºs 34º e 35º do Regulamento das Custas Processuais e 116º, nº 1 do CC Judiciais).

Por aplicação de um evidente critério de racionalidade, o Ministério deve abster-se de instaurar a execução sempre a dívida de custas exequenda seja de valor inferior aos custos da actividade e às despesas prováveis da execução (artº 35º, nº 4 do RCP e 116º nº 2 do CC Judiciais).

Nitidamente, a lei aponta para uma valoração casuística, a efectuar em concreto, tendo em conta, por um lado, o parâmetro representado pelo valor do crédito e, por outro, o dos custos que a sua satisfação coactiva gera para o sistema de justiça.

A adopção de um qualquer parâmetro econométrico tendencialmente fixo, embora sirva os valores da certeza e da unidade de decisão, tem, decerto, o inconveniente, da rigidez, obstando, nalguns casos, à promoção da execução em que, por aplicação de um critério casuístico, ela deveria ser instaurada, e gerando, noutros, uma situação de injustiça relativa, impedindo a execução nos casos em que valor do crédito de custas se situe imediatamente abaixo do valor matemático predefinido e impondo a sua promoção quando valor se situe imediatamente acima.

No entanto, estes inconvenientes são exponenciais no caso de adopção, pelos diversos Magistrados do Ministério Público, de critérios aritmeticamente díspares, dado que se lhes soma a desigualdade e a falta de unidade na aplicação do direito, tornando sistemática e materialmente inexplicável, a razão pela qual, no tribunal X, o valor que justifica a instauração da execução é de 10, e no tribunal Y é de 100.
Tudo vincula, pois, à definição de um parâmetro tendencialmente fixo - que assente num princípio racional e de proporcionalidade, entre o custo provável da execução e o valor do crédito exequendo. Um tal critério permitirá, além do mais, aliviar o sistema de justiça de execuções que gerem, para esse mesmo sistema, custos superiores ao do crédito exequendo.

Visando este objectivo de unidade de actuação dos Magistrados do Distrito, já foi, através do Ofício Circular nº15 de 26-01-2001, enunciado o seguinte princípio:
“Só devem, em regra, propor-se acções e instaurar-se execuções, designadamente, execuções por custas, cujo valor se revista de um mínimo de relevância e seja superior aos custos que o próprio Estado suportará com o processo. Aceita-se como razoável o valor de metade do ordenado mínimo nacional, considerando a estimativa do custo médio de um processo, a inconveniência de sobrecarregar os tribunais com as chamadas “bagatelas” e recentes referências legislativas similares apontando para valor idêntico.
Excluem-se, naturalmente, do âmbito do princípio enunciado os casos de execuções de sanções pecuniárias e de alimentos devidos a menores ou incapazes.
Acresce que, não obstante o valor mínimo da acção ou execução a propor, se a Administração – por qualquer razão – insistir na instauração deverá o Mº Pº avançar nesse sentido.”.

Afigura-se, pelas razões supra expostas, que o critério já assim anteriormente enunciado, mantém actualidade e deve continuar a servir de parâmetro orientador da actividade dos Magistrados no Distrito Judicial de Lisboa.
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