O CONTENCIOSO PATRIMONIAL DO ESTADO. PGDL.
Criação da coordenação do contencioso do Estado no distrito judicial de Lisboa. [Ofício-Circular n.º 13, da PGDL, de 26.04.2001].
Data - 23 de Abril de 2001.
Local - Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa.
Participantes: Em parte da reunião esteve presente Sua Excelência o Vice Procurador Geral da República.
Os trabalhos foram orientados pelo Exmo Senhor Procurador Geral Distrital conjuntamente com o Sr. Procurador Geral Adjunto Dr. Boaventura Marques da Costa.
Marcaram presença colegas em representação das Procuradorias Gerais Distritais de Coimbra (Dr. Fernando Pêgo) e Porto (Dr. Valério Pinto), bem como dois docentes do CEJ (Dr. Luís Eloi e Dr. João Possante) e alguns Srs. PGAs da PGD de Lisboa.
Convocados, estiveram presentes colegas do DIAP de Lisboa, Procuradorias da comarca de Lisboa (dos cíveis, das varas criminais, dos juízos criminais e de família e menores) e das Procuradorias dos Círculos de Almada, Barreiro, Caldas da Rainha, Cascais, Loures, Oeiras, Torres Vedras e Vila Franca de Xira.
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A elaboração da presente acta ficou a cargo do Dr. José António Branco.
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Nos assuntos debatidos, o do ponto 1. (coordenação distrital dos processos relativos ao contencioso do Estado) indica as competências da CCE e os procedimentos a adoptar na transmissão da informação; Os dos outros pontos constituem reflexões conexionadas com a actividade do MºPº.
Sendo a acta divulgada pelo Distrito Judicial espera-se que os colegas das várias circunscrições efectuem debate/reflexões sobre o seu conteúdo, criando-se a dinâmica adequada ao pretendido melhoramento da estrutura e dos procedimentos.
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O Exmº Procurador-Geral Distrital começou por dar as boas-vindas a todos os presentes, agradecendo a sua comparência, muito em especial a de Sua Exª o Conselheiro Vice-Procurador-Geral da República e a dos magistrados do MP convidados.
Passou-se, de seguida, à ordem de trabalhos de cuja discussão resultaram, por consenso, as conclusões que a seguir sumariamente se indicam.
Assuntos debatidos:
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1. Coordenação distrital dos processos relativos ao contencioso
do Estado.
O Exmº Procurador-Geral Distrital expôs as razões e objectivos que levaram à criação na PGD de Lisboa de uma estrutura de coordenação do contencioso patrimonial do Estado, cujas linhas orientadoras e modo de funcionamento são, a título indicativo, os seguintes:
a) A Coordenação do Contencioso do Estado (CCE) é uma estrutura informal da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa, organizada ao abrigo do disposto no art. 58º nº 1, al. a) e nº 2 do Estatuto do Ministério Público (EMP), com a missão genérica de assegurar que no distrito judicial de Lisboa a defesa em juízo dos interesses patrimoniais do Estado e de outras entidades públicas representadas pelo MP se faça da forma mais eficaz, racional, coerente e célere.
b) A CCE será da responsabilidade de um Procurador-Geral Adjunto em exercício de funções na PGD de Lisboa, por delegação de competências do Procurador-Geral Distrital, nos termos do nº 2 do art. 58º do EMP.
c) O âmbito de intervenção da CCE compreende as jurisdições cível, comercial, laboral e marítima, e ainda os pedidos de indemnização formulados em processo penal.
d) No cumprimento da sua missão, compete à CCE, designadamente:
1- Definir, por iniciativa própria ou mediante solicitação, e em concertação com os magistrados do MP titulares das respectivas acções, as estratégias de actuação processual mais adequadas à defesa dos interesses do Estado, caso a caso ou num conjunto determinado de casos idênticos, em especial nos processos cujo valor, complexidade, novidade ou repercussão social o justifiquem.
2 - Propor superiormente a adopção de medidas, orientações ou directivas sobre a actuação processual do MP em determinadas acções, sempre que a defesa dos interesses do Estado o justifique, ou sempre que tal se mostre necessário para garantir a uniformidade e a coerência da intervenção processual do MP.
3 - Apoiar a actuação dos magistrados do MP do distrito judicial de Lisboa em tudo o que possa contribuir para a melhor defesa dos interesses patrimoniais do Estado, prestando-lhes, por iniciativa própria ou mediante solicitação, todas as informações, sugestões e esclarecimentos julgados necessários, e facultando-lhes elementos processuais, jurisprudenciais, doutrinários, legislativos ou outros.
4 - Desencadear e conduzir processos de resolução amigável dos litígios em que o Estado seja interessado, quer na fase pré-judicial, quer na fase judicial, elaborando propostas de transacção ou sobre elas emitindo pareceres, e submetendo-as, se necessário, à aprovação superior.
5 - Manter registo informático actualizado de todas as acções relativas ao contencioso do Estado a cargo do MP na área do distrito judicial, com anotação do seu estado e do seu desfecho, procedendo ao tratamento dos dados e elaborando, quando necessário, informações sobre a actividade do MP no tocante àquelas acções.
6 - Organizar e manter uma base de dados de peças processuais e outros elementos doutrinários, legislativos ou técnicos relativos ao contencioso do Estado para apoio da actividade dos magistrados do MP.
e) A fim de garantir a realização dos objectivos visados com a criação da CCE e a articulação desta com os magistrados do MP titulares dos processos em que o Estado é parte, definem-se os seguintes procedimentos (a tão desejada, mas ainda incipiente informatização dos serviços do MP permitirá, a seu tempo, introduzir neste domínio substanciais simplificações):
1 - Sempre que instaurem um processo administrativo (PA) para propor, contestar ou acompanhar uma acção em que o Estado seja interessado, os magistrados do MP deverão comunicá-lo, de imediato, directamente, à CCE, através da ficha de comunicação de instauração de PA
(Anexo I). Se a finalidade do PA for a contestação de uma acção, a comunicação deverá ser acompanhada de cópia da petição inicial, exceptuados os casos de manifesta simplicidade.
2 - Relativamente a cada PA, os magistrados do MP deverão preencher e manter actualizada uma ficha de acompanhamento de processo (Anexo II), remetendo, de imediato, à CCE cópia da mesma, para actualização do ficheiro informático, sempre que haja qualquer alteração nos respectivos dados.
3 - Em Maio, Novembro e Janeiro de cada ano, a CCE remeterá aos magistrados do MP listagem de todos os PA cuja instauração lhe haja sido comunicada, com anotação do respectivo estado, a fim de que os mesmos verifiquem a correcção dos dados e supram as falhas eventualmente detectadas (v. g., comunicação de PA em falta, actualização do respectivo estado, rectificação de lapsos, etc.).
4 - Os magistrados do MP remeterão directamente à CCE cópia de todos os articulados, despachos, sentenças e outras peças processuais para integrar a base documental de apoio à actividade do MP na área do contencioso do Estado, a menos que se trate de peças de manifesta irrelevância para aquele efeito.
5 - Os articulados elaborados pelos Procuradores-Adjuntos continuarão a ser submetidos à aprovação do Procurador da República competente, nos termos da Circular nº 12/79 da PGR.
6 - A Procuradoria das Varas e Juízos Cíveis de Lisboa e todas as demais Procuradorias onde existam ou venham a existir aplicações de gestão informática dos PA ficam dispensadas dos procedimentos da al. e), nºs 1 (primeira parte), 2 e 3, os quais serão substituídos pelo envio periódico à CCE dos próprios ficheiros informáticos, ou, logo que possível, pelo acesso directo aos mesmos.
No que concerne aos pontos nºs 1 e 2 acordou-se na necessidade de utilizar modelos de fichas próprios para os pedidos cíveis formulados em processo penal.
f) As comunicações trimestrais previstas na Circular 12/79 da PGR ficam dispensadas, face ao sistema ora instituído.
g) Quaisquer dúvidas e lacunas sobre os procedimentos que agora se estabelecem serão esclarecidos pela PGD através do CCE.
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2. Posicionamento funcional do MP enquanto representante do Estado
a) A titularidade e a disponibilidade dos interesses dos Estado nas acções em que o mesmo é parte pertencem à Administração. Não existe, assim, o princípio da oficiosidade de actuação do MP em matéria de contencioso patrimonial do Estado - ressalvados, obviamente, os casos especiais previstos na lei. Isso significa que o MP não deve instaurar acções ou outros procedimentos sem que tal lhe seja expressamente solicitado pelo organismo competente, e deve acolher as indicações da Administração no tocante à definição do conteúdo, valor e amplitude das pretensões a sustentar em juízo.
b) O MP tem plena autonomia técnica na condução do processo, nomeadamente, na escolha dos meios processuais mais idóneos à defesa dos interesses do Estado, na avaliação da viabilidade e do enquadramento jurídico das pretensões a formular, na elaboração dos termos dos articulados e de outras peças processuais, na definição de estratégias processuais, e em todas as demais questões estritamente técnico-jurídicas. Eventuais divergências que se suscitem neste domínio entre o MP e a Administração devem resolver-se com prevalência das posições do MP.
c) Na qualidade de representante do Estado em juízo, e ao contrário do que sucede, por exemplo, na jurisdição penal, o MP deve assumir, sem equívocos, a defesa dos interesses de uma das partes contra a(s) outra(s), não podendo, obviamente, guiar-se por critérios de imparcialidade. Deverá, por isso, em cada momento, utilizar os instrumentos processuais e sustentar as posições jurídicas que, em concreto, melhor salvaguardem a defesa do interesse do Estado. Esta actuação, que é, por definição, interessada e parcial, tem, todavia, alguns limites, designadamente os seguintes:
1 - os deveres de boa fé, de cooperação e de recíproca correcção, que são imperativos para todas as partes e, por maioria de razão, para o Estado (arts. 266º, 266º-A e 266º-B do CPC);
2 - a Constituição e as normas decorrentes de lei expressa (mantém-se a obrigatoriedade de recurso em caso de violação de lei expressa - art. 3º, nº 1, al. o) do EMP - e nos casos de fiscalização da inconstitucionalidade - art. 3°, nº 1, al. f) e nº 2 do EMP, e arts. 70º e 72º, nº 3 da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro - ainda que daí possa resultar prejuízo para os interesses do Estado na lide);
3 - ordens ou directivas hierárquicas;
4 - instruções específicas do MJ (art. 80º, al. b) do EMP);
5 - razoabilidade das posições jurídicas defendidas (só devem utilizar-se, em defesa do Estado, argumentos que tenham suficiente consistência e viabilidade, de modo a evitar a chicana e o expediente dilatório, com grave violação do dever de boa fé; seria, por exemplo, reprovável lançar-se mão de um recurso manifestamente inviável ou de uns embargos infundados apenas para protelar a execução de um despejo ou o pagamento de uma indemnização...).
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3. Conflitos de interesses
Sempre que haja conflito de interesses ou de valores cuja defesa cabe ao MP (por exemplo, entre as posições defendidas num processo crime e os interesses do Estado numa acção cível; ou entre a defesa de interesses difusos e os interesses privados do Estado), deve privilegiar-se o interesse mais relevante e desencadear o mecanismo de salvaguarda previsto no art. 69° do EMP.
4.
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Prescrição e outras excepções de conhecimento não oficioso
A prescrição e outras excepções de conhecimento não oficioso não devem ser obstáculo à propositura das acções (a menos que a Administração, em face do conhecimento da sua existência, se decida pela não instauração da acção).
5.
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Valor mínimo justificativo da propositura da acção
Só devem, em regra, propor-se acções e instaurar-se execuções, designadamente, execuções por custas, cujo valor se revista de um mínimo de relevância e seja superior aos custos que o próprio Estado suportará com a processo. Aceita-se como razoável o valor de metade do ordenado mínimo nacional, considerando a estimativa do custo médio de um processo, a inconveniência de sobrecarregar os tribunais com as chamadas “bagatelas” e recentes referências legislativas similares apontando para valor idêntico.
Excluem-se, naturalmente, do âmbito do princípio enunciado os casos de execução de sanções pecuniárias e de alimentos devidos a menores ou incapazes.
Acresce que, não obstante o valor mínimo da acção ou execução a propor, se a Administração – por qualquer razão - insistir na instauração deverá o Mº Pº avançar nesse sentido.
6.
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Recursos obrigatórios (Circular 1715 da PGD de Lisboa)
A Circular nº 1715 de 12.05.80 da PGD de Lisboa ainda está em vigor. Todavia, porque a obrigatoriedade do recurso ali previsto não resulta de imperativo legal, não estando, portanto, dispensadas as alegações, o MP, em coerência com os princípios atrás afirmados, só deve recorrer de decisões desfavoráveis ao Estado se a procedência do recurso se mostrar minimamente viável. Aos Procuradores da República caberá dispensar a obrigatoriedade do recurso relativamente às acções a cargo dos Procuradores-Adjuntos sobre quem detenham poderes hierárquicos. Os restantes Procuradores da República decidirão livremente a questão, excepto nos casos de especial relevância dos interesses em jogo, em que deverão, fundamentadamente, propor à PGD a dispensa do recurso.
7.
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Articulação contraproducente
Na elaboração de uma petição inicial, o MP deve evitar articular, sem motivo justificativo, factos ou razões que constituam a antecipação da defesa ou que forneçam a esta argumentos comprometedores do êxito da acção. Na contestação, não deve o MP, por outro lado, deduzir defesa contraproducente (v. g. pôr a nu vícios ou omissões que comprometem o êxito da acção, mas que o A. facilmente poderá corrigir ou suprir no articulado seguinte...).
8.
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Resolução amigável de litígios. Princípios orientadores e procedimentos.
a) A resolução amigável de litígios pode alcançar-se extrajudicialmente ou no próprio processo judicial. A via extrajudicial é, manifestamente, a mais simples e mais célere, e, portanto, deve ser privilegiada
b) Em ambos os casos a iniciativa das negociações pode caber tanto à outra parte como ao MP.
c) Pontos a considerar na resolução extrajudicial do litígio:
1 - o acordo é celebrado fora do processo, directamente entre o particular e o organismo competente, podendo o MP servir de auxiliar ou de intermediário nas negociações;
2 - pode ter lugar tanto antes como depois da propositura da acção;
3 - celebrado na pendência da acção, o acordo extrajudicial conduzirá, em regra, à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide;
4 - na perspectiva de cumprimento de eventual acordo extrajudicial pode verificar-se o não impulsionamento temporário da acção ou requerer-se a suspensão da instância;
5 - não será necessário desencadear os procedimentos tendentes à obtenção de autorização do Ministro da Justiça, nos termos do art. 80º, al. a) do EMP, posto que não há confissão, desistência ou transacção da responsabilidade do próprio MP.
d) Pontos a considerar na transacção judicial:
1 - a proposta de transacção deverá enunciar com toda a clareza e precisão os termos do acordo pretendido, sem descurar aspectos como a indicação das importâncias a pagar em capital e em juros de mora, se disso for o caso, o prazo e o modo de pagamento ou de cumprimento do acordado e a responsabilidade pelas custas;
2 - o magistrado do MP titular do processo remeterá superiormente a proposta, acompanhada de um relatório sintético que contenha:
- identificação da acção (nº, juízo, secção, tribunal, natureza e forma do processo, nome das partes, valor do pedido, organismo estadual envolvido),
- informação sobre o seu estado actual e principais ocorrências anteriores,
- indicação das razões justificativas da aceitação da proposta, ponderando aspectos como a solidez dos fundamentos fácticos e jurídicos da acção, a matéria de facto eventualmente já fixada e a objecto de quesitação, o valor da prova disponível e as expectativas, objectivamente fundadas, relativamente ao desfecho da lide;
3 - o relatório será instruído com cópia das peças processuais necessárias à boa apreciação do caso;
e) Os pedidos de autorização para desistência ou confissão deverão respeitar, com as necessárias adaptações, as regras da alínea anterior.
f) A desistência da instância por parte do MP não está dependente de autorização do MJ.
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8. Pedidos de elementos à Administração
a) As solicitações do MP à Administração visando a recolha de elementos para elaboração das respectivas intervenções processuais e, muito em especial, para elaboração da contestação, deverão ser, tanto quanto possível, objectivas e pormenorizadas, precisando os pontos concretos, relevantes para a causa, que deverão ser esclarecidos. O risco de uma formulação demasiado genérica é, frequentemente, o mero recebimento de volumes de documentação não tratada ou, sequer, classificada, sem qualquer esclarecimento adicional, o que pode comprometer, pelo esgotamento do prazo e pelo ónus da impugnação especificada, o êxito da defesa.
b) Deverão solicitar-se, desde logo, todos os elementos probatórios disponíveis (documentais, testemunhais ou outros). Tratando-se de documentos, importa que os mesmos venham suficientemente classificados e ordenados e com remissão para os factos articulados a que os mesmos se reportam.
c) Não deve ser esquecida, sempre que for caso disso, a hipótese de reconvenção, para o que deverão ser solicitados os correspondentes elementos fácticos e probatórios.
9.
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Pedidos cíveis em processo penal
a) As notificações nos termos do art. 75º do CPP deverão ser feitas ao próprio organismo estadual competente.
b) A formulação de pedido indemnizatório dependerá de expressa manifestação de vontade da Administração nesse sentido. O MP deverá, todavia, indagar directamente junto do organismo competente sobre a existência dessa vontade.
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10. Procedimentos subsequentes à sentença
a) Quanto às decisões condenatórias do Estado há, para além do mais, que cumprir a Circular 30/80 da PGR.
b) Seja qual for a decisão final, o MP remeterá cópia ao organismo competente, informando sobre o eventual trânsito ou sobre a interposição de recurso. Logo que decidido o recurso, havendo-o, remeter-se-á, se necessário, cópia das decisões das várias instâncias com informação sobre o exacto desfecho da acção.
c) Tratando-se de decisão condenatória transitada favorável ao Estado, o MP solicitará que a Administração informe, em prazo razoável, sobre a eventual necessidade de executar a sentença, com indicação de bens penhoráveis, se for caso de execução.
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Juntam-se dois documentos
(
Anexo I e
Anexo II ) que constituem parte integrante da acta
Lisboa, 23 de Abril de 2001
O Procurador-Geral Distrital
(João Dias Borges)
O Procurador da República
(José António Branco)
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