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DL n.º 133/2013, de 03 de Outubro REGIME JURÍDICO DO SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL(versão actualizada) |
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| SUMÁRIO No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 18/2013, de 18 de fevereiro, aprova o novo regime jurídico do sector público empresarial _____________________ |
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Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro
Durante largos anos, a disciplina jurídica aplicável às diversas organizações empresariais detidas por entidades públicas foi sofrendo alterações sem que, de forma coerente e sistemática, o respetivo enquadramento normativo acompanhasse a realidade existente. Assim, ao longo das décadas de oitenta e de noventa, à medida que se iam lançando os diversos processos de reprivatização, e em que as empresas públicas reguladas pelo Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril, iam sendo transformadas em sociedades comerciais sem que, no entanto, fossem consideradas empresas públicas, foi-se gerando um vazio normativo que prejudicou o tratamento coerente e sistemático da iniciativa empresarial desenvolvida por diversas entidades públicas e, em particular, pelo próprio Estado.
Essa situação foi profundamente alterada com o Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, o qual veio estabelecer o regime jurídico do sector empresarial do Estado e as bases gerais do estatuto das empresas públicas, ao mesmo tempo que procedeu à revogação do aludido Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril.
Deste modo, o conceito de empresa pública foi totalmente redefinido e tornou-se mais abrangente, passando, desde então, a integrar não apenas as empresas constituídas sob forma de sociedade comercial, agora inequivocamente consideradas como empresas públicas, mas também as entidades públicas empresariais, as quais deram continuidade ao conceito nuclear de empresa pública vertido no citado Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril.
Por outro lado, com o Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, reconheceu-se indubitavelmente o direito privado como o ramo normativo por excelência aplicável à atividade empresarial, independentemente da natureza pública ou privada do titular das participações representativas do capital social ou estatutário.
Esta regra da aplicação preferencial do direito privado à iniciativa empresarial prosseguida por entes públicos foi posteriormente enfatizada com o Decreto-Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, que, na sequência das alterações introduzidas no Código das Sociedades Comerciais por via do Decreto-Lei n.º 76-A/2006, de 29 de março, determinou alterações relevantes ao regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, adaptando as estruturas de governo societário das empresas públicas às mais recentes alterações verificadas ao nível dos princípios de bom governo das sociedades comerciais, reconhecendo a preponderância clara do figurino societário no universo das empresas públicas.
Sem prejuízo dos importantes avanços enunciados, a experiência entretanto adquirida demonstra a necessidade de proceder a uma reestruturação do quadro normativo aplicável às empresas públicas, de forma a torná-lo mais coerente e abrangente, com vista a submeter a um mesmo regime as matérias nucleares referentes a todas as organizações empresariais direta ou indiretamente detidas por entidades públicas, de natureza administrativa ou empresarial, independentemente da forma jurídica que assumam.
Neste contexto, a primeira alteração a assinalar na nova disciplina jurídica aprovada pelo presente decreto-lei respeita a um efetivo alargamento do âmbito subjetivo de aplicação do regime das empresas públicas, passando a abranger todas as organizações empresariais em que o Estado ou outras entidades públicas, possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante.
Outra alteração relevante respeita ao alargamento do âmbito sectorial de aplicação deste regime jurídico, que introduz o conceito de sector público empresarial, o qual integra o sector empresarial do Estado, assim como o sector empresarial local. Desta forma, e sem prejudicar a autonomia constitucional reconhecida às autarquias locais e aos municípios, que continuam a ser os únicos responsáveis pelo exercício e condução da atividade empresarial local, introduz-se uma visão integrada do exercício da atividade empresarial pública, permitindo assim estabelecer um acompanhamento efetivo e eficaz sobre a atividade empresarial desenvolvida quer ao nível estadual, quer ao nível local.
É igualmente densificado o conceito de empresa pública, bem como o conceito de influência dominante, conceitos em que repousa a delimitação do âmbito subjetivo deste novo regime legal, o qual, todavia, não pretende abranger as participações detidas pelo Estado no capital social de instituições de crédito, ao abrigo da aplicação de medidas de reforço de solidez financeira ao abrigo da Lei n.º 63-A/2008, de 24 de novembro.
É criada a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Sector Público Empresarial, doravante designada por Unidade Técnica, que, de alguma forma, recupera, no que respeita ao acompanhamento e controlo do sector empresarial do Estado, algumas das funções exercidas pelo antigo GAFEEP - Gabinete para a Análise do Financiamento do Estado e das Empresas Públicas, ao mesmo tempo que, ao abrigo da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, funciona como um instrumento de reforço da tutela administrativa e do controlo da legalidade ao nível da atividade empresarial local. Pretende-se, por esta via, criar uma estrutura especializada no acompanhamento do exercício da atividade empresarial pública, conferindo aos titulares da função acionista um mais eficaz apoio técnico, designadamente de cariz económico-financeiro e jurídico, com vista a promover a boa gestão dos recursos públicos alocados ao exercício da atividade empresarial.
A Unidade Técnica prosseguirá, no entanto, competências de nível diferenciado no que respeita ao sector empresarial do Estado, por um lado, e ao sector empresarial local, por outro. No que respeita a este último, as competências desta Unidade estão naturalmente circunscritas à análise de elementos referentes ao exercício da atividade empresarial local, estabelecendo-se para este efeito obrigações reforçadas de reporte e de informação.
Desta forma, os organismos legalmente competentes devem remeter à Unidade Técnica, entre outros, os planos de atividades das empresas, os respetivos orçamentos, anuais e plurianuais, os planos de investimento e fontes de financiamento, bem como os documentos de prestação anual de contas e os relatórios de execução orçamental. Assim, e sempre que a Unidade Técnica verifique que as empresas do sector local atuam em desconformidade com o regime legal aplicável, designadamente, sem observar as diretrizes orçamentais e financeiras legalmente definidas, informa obrigatoriamente a Inspeção-Geral de Finanças para que esta promova a ação inspetiva devida, nos termos da lei.
Estabelecem-se ainda regras claras referentes à limitação do endividamento das empresas públicas não financeiras, de forma a impedir o avolumar de situações que contribuam para o aumento da dívida e do desequilíbrio das contas do sector público. Assim, no que respeita às operações de financiamento contratadas pelas entidades do sector empresarial do Estado cujo prazo seja superior a um ano, assim como a todas as operações referentes a derivados financeiros sobre taxas de juro ou de câmbio, passa a ser necessário parecer prévio favorável emitido pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP (IGCP, E.P.E.). Não obstante, e independentemente dos prazos de maturidade das operações de financiamento contratadas pelas entidades do sector empresarial do Estado, todas elas são obrigatoriamente comunicadas ao IGCP, E.P.E.
Finalmente, no que respeita às empresas que tenham sido ou venham a ser integradas no sector das administrações públicas, nos termos do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, ficam estas impedidas de aceder a novo financiamento junto da banca comercial, com exceção apenas dos casos em que o financiamento assegurado pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças seja vedado por razões de concorrência.
Ainda no que respeita aos limites colocados ao endividamento das empresas públicas, deve destacar-se que, ao nível do sector empresarial local, e independentemente da aplicação do regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, aprovado pela Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, se determina no presente decreto-lei que sempre que as empresas locais se revelem financeiramente desequilibradas e até que se verifique o efetivo reequilíbrio das mesmas, o titular da função acionista fica submetido ao dever de adotar as diligências necessárias ou convenientes para impedir que estas empresas contraiam novas responsabilidades financeiras. Por outro lado, estabelece-se também o dever de o titular da função acionista acompanhar a evolução do endividamento das empresas locais, com vista a assegurar que este se coaduna com montantes compatíveis com o endividamento do próprio município.
No que respeita ao exercício da função acionista no âmbito do sector empresarial do Estado, o presente decreto-lei introduz também alterações relevantes.
Procede-se à clarificação do conceito, do conteúdo e das regras aplicáveis ao exercício da função acionista, importando desde já esclarecer que a adoção desta terminologia teve em vista congregar, sob a utilização de uma expressão já amplamente disseminada, o exercício dos poderes e deveres inerentes à titularidade de participações representativas do capital social ou estatutário, detidas por entidades públicas em organizações empresariais abrangidas pela aplicação do presente decreto-lei.
Assim, no que respeita ao exercício da função acionista no âmbito das empresas do sector empresarial do Estado, introduz-se um novo modelo, de acordo com o qual o exercício desta função é assegurado exclusivamente pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, com a necessária articulação com o membro do Governo sectorialmente responsável.
Desta forma, os ministérios sectorialmente responsáveis procedem à definição da política sectorial a prosseguir, com base na qual as empresas públicas desenvolvem a sua atividade operacional, emitem as orientações específicas de cariz sectorial aplicáveis a cada empresa, definem os objetivos a alcançar pelas empresas públicas no exercício da respetiva atividade operacional, assim como o nível de serviço público a prestar pelas empresas e promovem as diligências necessárias para a respetiva contratualização. Com base nestes parâmetros, as empresas preparam propostas de planos de atividades e orçamento, os quais não produzem, porém, quaisquer efeitos até que seja obtida a respetiva aprovação, por parte dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças, titular da função acionista e do respetivo sector de atividade.
Pretende-se, por esta via, implementar um sistema que contribua ativamente para a contenção de despesa e para o equilíbrio das contas públicas, sendo aqui fundamental o papel desempenhado pela Unidade Técnica, a qual procede à análise dos planos apresentados e aprecia a sua conformidade e a sua compatibilidade face ao equilíbrio das contas públicas e da execução orçamental das verbas afetas a cada ministério, habilitando, desta forma, o membro do Governo responsável pela área das finanças a decidir, de modo informado, sobre as matérias relevantes.
Nesta medida, tendo em conta a amplitude das alterações introduzidas com o presente decreto-lei, procede-se à revogação do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, e pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 55-A/2010, de 31 de dezembro, e das Resoluções do Conselho de Ministros n.os 49/2007, de 28 de março, e 70/2008, de 22 de abril, uma vez que os princípios de bom governo aplicáveis às empresas públicas estaduais passam agora a estar integrados no presente decreto-lei.
Com base numa abordagem ampla, coerente e integrada, que enquadra sob um mesmo regime os aspetos nucleares da atividade empresarial prosseguida por entes públicos, ao nível estadual mas também ao nível local, e sem prejudicar a autonomia constitucional a estes últimos reconhecida, pretende-se estabelecer um regime jurídico mais exigente, mas também mais claro, transparente e eficaz, no que respeita ao controlo da legalidade e da boa gestão pública na alocação de recursos públicos para a prossecução de atividades em modo empresarial.
Considera-se igualmente relevante refletir no presente decreto-lei o já determinado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2012, de 8 de março, designadamente a necessidade de se promover uma efetiva pluralidade na representação de mulheres e homens em lugares de decisão.
Finalmente, destaca-se que o presente decreto-lei permite dar cumprimento às obrigações decorrentes do Memorando de Entendimento celebrado no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira entre o Estado Português, o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, do qual decorrem exigências em matéria de bom governo das empresas públicas e de reforço dos poderes e deveres inerentes ao exercício da função acionista, numa base de aplicação tendencialmente transversal, com vista a implementar um maior controlo financeiro, sobre o sector público empresarial.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Associação Nacional de Municípios Portugueses e o Banco de Portugal.
O presente decreto-lei foi objeto de apreciação pública, tendo sido publicado na Separata n.º 1 do Boletim do Trabalho e Emprego, de 18 de março de 2013.
Assim:
No uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 4.º da Lei n.º 18/2013, de 18 de fevereiro, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte: | CAPÍTULO I
Disposições gerais
SECÇÃO I
Sector público empresarial e empresas públicas
| Artigo 1.º
Objeto |
1 - O presente decreto-lei estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.
2 - Com vista a promover a melhoria do desempenho da atividade pública empresarial, o presente decreto-lei contém, designadamente:
a) Os princípios e regras aplicáveis à constituição, organização e governo das empresas públicas;
b) Os princípios e regras aplicáveis ao exercício dos poderes inerentes à titularidade de participações sociais ou a quaisquer participações em organizações que integrem o sector público empresarial ou que a ele estejam submetidas nos termos da lei;
c) Os princípios e regras aplicáveis à monitorização e ao controlo a que estão submetidas as empresas públicas.
3 - O presente decreto-lei cria a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Sector Público Empresarial, doravante designada por Unidade Técnica. |
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Artigo 2.º
Sector público empresarial |
1 - Para efeitos do disposto no presente decreto-lei, o sector público empresarial abrange o sector empresarial do Estado e o sector empresarial local.
2 - O sector empresarial do Estado integra as empresas públicas e as empresas participadas. |
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Artigo 3.º
Extensão do âmbito de aplicação |
| Sem prejuízo do regime jurídico especificamente aplicável, o disposto no presente decreto-lei aplica-se também a todas as organizações empresariais que sejam criadas, constituídas, ou detidas por qualquer entidade administrativa ou empresarial pública, independentemente da forma jurídica que assumam e desde que estas últimas sobre elas exerçam, direta ou indiretamente, uma influência dominante. |
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Artigo 4.º
Sectores empresariais regionais e locais |
| Além do Estado, apenas dispõem de sectores empresariais próprios as Regiões Autónomas, os municípios, associações de municípios, independentemente da respetiva tipologia, e áreas metropolitanas, nos termos previstos em legislação especial, relativamente à qual o presente decreto-lei tem natureza subsidiária, com exceção da aplicação imperativa do disposto no capítulo V. |
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Artigo 5.º
Empresas públicas |
1 - São empresas públicas as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante, nos termos do presente decreto-lei.
2 - Consideram-se ainda empresas públicas as entidades com natureza empresarial reguladas no capítulo IV. |
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| O objeto social das empresas públicas é a atividade económica fixada no ato ou contrato que determinou a sua constituição e cuja prossecução e desenvolvimento lhes foi confiada. |
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Artigo 7.º
Empresas participadas |
1 - São empresas participadas todas as organizações empresariais em que o Estado ou quaisquer outras entidades públicas, de caráter administrativo ou empresarial, detenham uma participação permanente, de forma direta ou indireta, desde que o conjunto das participações públicas não origine influência dominante nos termos do artigo 9.º
2 - Consideram-se participações permanentes as que não possuem objetivos exclusivamente financeiros, sem qualquer intenção de influenciar a orientação ou a gestão da empresa por parte das entidades públicas participantes, desde que a respetiva titularidade seja de duração superior a um ano. |
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Artigo 8.º
Empresas participadas por entidades dos sectores estadual, regional e local |
1 - Sem prejuízo das autonomias atribuídas às entidades de caráter administrativo ou empresarial, detentoras de participações ou reconhecidas às Regiões Autónomas, aos municípios e às suas associações, uma empresa participada por diversas entidades públicas integra-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações do sector público, seja titular da maior participação relativa.
2 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a integração das empresas participadas no sector empresarial do Estado aplica-se apenas à respetiva participação pública, designadamente no que se refere ao seu registo e controlo, bem como ao exercício dos direitos de acionista, cujo conteúdo deve levar em consideração os princípios decorrentes do presente decreto-lei e demais legislação aplicável.
3 - Os membros dos órgãos de administração das empresas participadas, designados ou propostos pelas entidades públicas titulares da respetiva participação social, ficam sujeitos ao regime jurídico aplicável aos gestores públicos, nos termos do respetivo estatuto. |
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