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  DL n.º 28/84, de 20 de Janeiro
  INFRACÇÕES ANTIECONÓMICAS E CONTRA A SAÚDE PÚBLICA(versão actualizada)

    Contém as seguintes alterações:     Ver versões do diploma:
   - Lei n.º 4/2024, de 15/01
   - DL n.º 9/2021, de 29/01
   - Lei n.º 20/2008, de 21/04
   - DL n.º 70/2007, de 26/03
   - Lei n.º 108/2001, de 28/11
   - Lei n.º 13/2001, de 04/06
   - DL n.º 143/2001, de 26/04
   - DL n.º 162/99, de 13/05
   - DL n.º 20/99, de 28/01
   - DL n.º 6/95, de 17/01
   - DL n.º 347/89, de 12/10
   - Declaração de 31/03 1984
- 13ª versão - a mais recente (Lei n.º 4/2024, de 15/01)
     - 12ª versão (DL n.º 9/2021, de 29/01)
     - 11ª versão (Lei n.º 20/2008, de 21/04)
     - 10ª versão (DL n.º 70/2007, de 21/04)
     - 9ª versão (Lei n.º 108/2001, de 28/11)
     - 8ª versão (Lei n.º 13/2001, de 04/06)
     - 7ª versão (DL n.º 143/2001, de 26/04)
     - 6ª versão (DL n.º 162/99, de 13/05)
     - 5ª versão (DL n.º 20/99, de 28/01)
     - 4ª versão (DL n.º 6/95, de 17/01)
     - 3ª versão (DL n.º 347/89, de 12/10)
     - 2ª versão (Declaração de 31/03 1984)
     - 1ª versão (DL n.º 28/84, de 20/01)
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SUMÁRIO
Altera o regime em vigor em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública
_____________________

1. A criminalização e punição das actividades delituosas contra a economia nacional tem sido objecto de legislação penal secundária, cujo marco mais importante é o Decreto-Lei n.º 41204, de 24 de Julho de 1957, ao tempo saudado como um diploma bastante avançado em relação aos textos estrangeiros que proliferavam na matéria.
Entretanto, decorridos mais de 26 anos sobre a sua publicação e a despeito das sucessivas alterações nele introduzidas, a realidade criminológica, em permanente evolução, requer com premência a revisão e a actualização do sistema de normas especialmente virado para o combate à delinquência económica.
Disso se deu conta o legislador constituinte quando estatuiu que as actividades delituosas contra a economia nacional serão definidas por lei e objecto de sanções adequadas à sua gravidade (Constituição da República Portuguesa, artigo 88.º, n.º 1) e quando apontou algumas directrizes de política criminal a observar, neste domínio, pelo legislador ordinário.
Uma delas respeita às sanções, que poderão incluir, como efeito da pena, a perda dos bens, directa ou indirectamente obtidos com a actividade criminosa, e sem que ao infractor caiba qualquer indemnização (citado artigo, n.º 2).
Outra prende-se com a intervenção do Estado na racionalização dos circuitos de distribuição e na formação e no controle dos preços, a fim de combater práticas especulativas, evitar práticas comerciais restritivas e seus reflexos sobre os preços e adequar a evolução dos preços de bens essenciais aos objectivos da política económica e social (artigo 109.º, n.º 1).
2. Muito embora se reconheça a pertinência dos objectivos visados com o Decreto-Lei n.º 41204, não só no que respeita ao abrandamento do sistema punitivo como à eliminação das regras processuais especiais de épocas de guerra e, ainda, quanto à vantagem de sistematização da legislação dispersa a que se procedeu, o certo é que se mantiveram e se acentuaram muitos dos defeitos dessa mesma legislação, cujos conceitos, em muitos casos, se repetiram quase textualmente.
Acresce que, por força da definição contida no artigo 1.º daquele diploma, as suas disposições têm sido aplicadas apenas como um sistema quase exclusivamente repressivo da actividade comercial ou equiparada, quando a própria realidade da vida económico-social tem demonstrado que noutros sectores se desenvolvem comportamentos passíveis de prevenção e repressão não menos significativos.
Aliás, é da própria natureza desta área do direito penal atender essencialmente à reprovação das condutas em si mesmas lesivas dos valores fundamentais do ordenamento sócio-económico, só se considerando a qualidade ou condição dos autores em casos especiais ou para efeitos especiais.
3. Com a Lei n.º 12/83, de 24 de Agosto, ficou o Governo autorizado a alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais, definindo novas penas ou modificando as actuais, tomando como ponto de referência a dosimetria do Código Penal, na matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública, entre outras.
A mesma lei autorizou o Governo a alterar o regime jurídico das contra-ordenações, seus processos e sanções, previstas, designadamente, nos Decretos-Leis n.os 191/83, de 16 de Maio, e 433/82, de 27 de Outubro, para o qual aquele remete.
Por fim, o sentido da lei autorizadora é, quanto às infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor.
4. O presente diploma visa dar satisfação à política legislativa que dimana dos textos anteriormente referidos.
Nessa medida, enquadra-se nos princípios que nortearam a elaboração do Código Penal, em vigor deste 1 de Janeiro do corrente ano, razão pela qual se elimina a distinção entre crimes e contravenções, privilegiando-se a distinção entre crimes e contra-ordenações.
No que respeita ao processo penal não seria aconselhável introduzir alterações significativas, sabido, como é, que se encontra em fase de elaboração um novo projecto de Código de Processo Penal, e esse facto, só por si, condiciona toda e qualquer tentativa no sentido de consagrar inovações que, a mais ou menos curto prazo, poderiam revelar-se desarmónicas com as que vierem a ser adoptadas naquele.
Mas o interesse da celeridade e da eficácia mostra-se garantido na medida do imediatamente possível, designadamente através da utilização da forma de processo sumário, prevista para as infracções a que corresponda pena de prisão até 3 anos quando o agente for preso em flagrante delito.
Aliás, o facto de vários comportamentos aparecerem agora tratados como contra-ordenações proporciona uma maior celeridade no respectivo processamento e na aplicação das sanções, na medida em que são subtraídos à actuação da máquina judicial, já demasiadamente assoberbada.
5. De acordo com as mais modernas correntes do direito criminal, e a fim de concorrer para a desejada harmonia do sistema jurídico, despenalizaram-se certos tipos de infracções, que normalmente revestiam a natureza de contravenções, englobando-se os comportamentos respectivos no direito de mera ordenação social.
Neste aspecto, retomaram-se algumas soluções do Decreto-Lei n.º 191/83, de 16 de Maio, havendo o particular cuidado de extremar rigorosamente os campos dos 2 ilícitos em presença, a fim de evitar sobreposições ou confusões entre as previsões dos correspondentes tipos legais.
Quer isto dizer que se relegaram para o capítulo das contra-ordenações apenas aqueles comportamentos que não põem em causa interesses essenciais ou fundamentais da colectividade e que, por isso, carecem de verdadeira dignidade penal.
6. No que respeita aos crimes, salientam-se as seguintes inovações:
a) Introdução de alterações importantes na estrutura e penalização de infracções previstas no Decreto-Lei n.º 41204, passando, assim, e salvo estando em causa os valores da vida, da saúde e da integridade física das pessoas - cuja protecção está assegurada na parte especial do Código Penal -, tais matérias a constituir infracções contra a genuinidade, qualidade e composição dos géneros alimentícios e aditivos alimentares, em que os valores protegidos são a confiança de quem entra em relação negocial com o agente e, reflexamente, o interesse patrimonial do adquirente ou do consumidor;
b) No âmbito destas infracções, tem especial relevância a utilização de conceitos que integram a definição dos tipos legais de crimes, em consonância com a orientação das actuais legislações baseadas nas normas do Codex Alimentarius da FAO-OMS, em que Portugal colabora;
c) Alargou-se, porém, a protecção penal a factos constitutivos de falsificação, contrafacção ou depreciação de outros bens e mercadorias, por não se ver razão para a excluir quando, como se disse, estão em causa o valor da confiança e a protecção do património dos lesados com esses factos, insuficientemente protegidos com as formas típicas do crime de burla do Código Penal em vigor e na linha do crime de fraude na venda que o Código Penal de 1886 previa;
d) O presente diploma, no aspecto imediatamente antes referido, inspirou-se em soluções consagradas no Código Penal suíço;
e) Tipificou-se, em novos moldes, o crime de abate clandestino, único tipo incluído nas infracções contra a saúde, por se afigurar que o respectivo comportamento não se subsumiria adequadamente nos tipos previstos no Código Penal, a despeito de se tratar de tipos bastante alargados de crimes contra a saúde;
f) Quanto ao crime de açambarcamento, abrangeram-se novas situações, designadamente o condicionamento da venda de bens à venda de outros e, bem assim, a aquisição de quantidades de bens superiores às necessidades de abastecimento normal dos respectivos compradores, incluindo, por conseguinte, os próprios consumidores, aliás de acordo com outras legislações de países da CEE;
g) Relativamente ao mesmo crime e mantendo embora a referência, que vinha do Decreto-Lei n.º 41204, ao prejuízo do regular abastecimento do mercado, especificou-se que o mesmo se verifica sempre que estejam em causa bens para os quais se encontrem fixados preços máximos ou estabelecidos regimes especiais de garantia do abastecimento;
h) No que se refere ao crime de especulação, considerando a sua especial gravidade, abrangeram-se na respectiva tipificação factos que eram punidos apenas como tentativa ou que constituíam outras infracções punidas com penas mais leves;
i) Tipificaram-se novas infracções, com vista a englobar, tanto quanto possível, situações não previstas em diplomas legais, bem como outras já previstas em legislação avulsa mas às quais, por vezes, era dado tratamento diferente;
j) Nesta ordem de ideias, na sequência do disposto no artigo 110.º da Constituição da República Portuguesa, e de acordo com a actual orientação do direito europeu, tipificou-se como crime a publicidade comercial ou industrial que crie situações susceptíveis de induzir o público em erro sobre várias situações que se especificam;
l) Entre os novos tipos de crimes incluídos neste diploma destacam-se a fraude na obtenção de subsídios ou subvenções, o desvio ilícito dos mesmos e a fraude na obtenção de créditos, conhecidos de outras legislações, como a da República Federal da Alemanha, os quais, pela gravidade dos seus efeitos e pela necessidade de proteger o interesse da correcta aplicação de dinheiros públicos nas actividades produtivas, não poderiam continuar a ser ignorados pela nossa ordem jurídica;
m) Merecem especial destaque, ainda, os crimes de destruição, de danificação ou de inutilização de bens essenciais ou de grande importância para a economia nacional, destinados a lutar contra práticas abusivas do direito de propriedade com censuráveis reflexos negativos no interesse da comunidade.
7. No que respeita às contra-ordenações, o presente diploma segue, como se disse, a orientação traçada pelo Decreto-Lei n.º 191/83, expurgando-se, porém, daqueles comportamentos que poderiam suscitar fundadas dúvidas sobre a sua pertinência ao campo do ilícito de mera ordenação social, por invadirem, já, o domínio da ilicitude criminal.
Importa reconhecer que o próprio preâmbulo daquele diploma já apontava, de certo modo, nessa direcção, embora não possa razoavelmente ser criticado como tendo invadido esferas de ilicitude estranhas à mera ordenação social, em termos de todo intoleráveis para a consciência jurídica.
Salienta-se, pela sua notória oportunidade, a introdução de um novo tipo de contra-ordenação, destinado a castigar comportamentos inadmissíveis na actividade comercial, em matéria de saldos ou outras práticas semelhantes, com ele se visando garantir, a seu modo, a regulamentação geral de tais práticas e, reflexamente, a confiança dos consumidores.
8. Importante novidade neste diploma é a consagração aberta da responsabilidade penal das pessoas colectivas e sociedades, a que algumas recomendações de instâncias internacionais, como o Conselho da Europa, se referem com insistência.
Tratando-se de um tema polémico em termos de dogmática jurídico-penal, nem por isso devem ignorar-se as realidades práticas, pois se reconhece por toda a parte que é no domínio da criminalidade económica que mais se tem defendido o abandono do velho princípio societas delinquere non potest.
Em todo o caso, o princípio da responsabilidade penal das pessoas colectivas é consagrado com prudência: exige-se sempre uma conexão entre o comportamento do agente - pessoa singular - e o ente colectivo, já que aquele deve actuar em representação ou em nome deste e no interesse colectivo. E tal responsabilidade tem-se por excluída quando o agente tiver actuado contra ordens expressas da pessoa colectiva.
9. No capítulo das sanções importa destacar que se respeitou a injunção da Lei n.º 12/83, no que toca à dosimetria das penas previstas no Código Penal.
Aqui, porém, não poderiam deixar de surgir algumas dificuldades, na medida em que é sempre tarefa difícil encontrar pontos de referência entre tipos de crimes.
Não se desconhecendo, embora, a proximidade material entre os crimes contra a economia e os crimes contra o património - com o que seria possível pensar molduras penais previstas na parte especial do Código Penal para estes -, não pode ignorar-se a natureza eminentemente supra-individual dos bens jurídico-económicos para o efeito da determinação das sanções a aplicar às condutas que com eles contendem.
Daí que as penas previstas neste diploma para os diferentes tipos de crimes tenham em conta a diversidade de interesses apontada.
Faz-se um largo uso da pena de prisão, tida por adequada ao tipo normal de agente que se quer atingir, relativamente ao qual predominam os fins de prevenção especial e se revelam menos prementes as contra-indicações de sentido ressocializador.
Abundantes estudos criminológicos apontam nesse sentido: o delinquente contra a economia é particularmente sensível à ameaça da pena privativa da liberdade e, em contrapartida, indiferente às penas pecuniárias, já que ao assumir os comportamentos criminosos conta com uma margem de risco em que inclui os custos eventuais da sujeição a sanções deste último tipo.
Não se enveredou, todavia, por um direito penal de terror, traduzido em sanções exageradamente graves, de comprovada ineficácia e comportando o risco de violar o princípio da proporcionalidade, sem falar de indesejáveis disjunções no plano económico-social.
Adoptou-se, no entanto, um vasto elenco de sanções acessórias, que a experiência mostra serem as mais adequadas ao particular tipo de agente de que se trata e que permitem uma correcta individualização.
Cumpre referir, a propósito, que as sanções acessórias susceptíveis de implicar privação de direitos, nomeadamente profissionais, nunca são previstas como efeito necessário da pena principal, em consonância com o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição da República Portuguesa. A sua aplicação dependerá das circunstâncias de cada caso e ficará ao critério do julgador.
10. A responsabilidade penal das pessoas colectivas impôs a previsão de penas principais especialmente adequadas.
Destas, cumpre destacar a pena de dissolução, que, pela sua gravidade, é reservada para hipóteses muito restritas: quando o ente colectivo se tenha constituído, exclusiva ou predominantemente, para a prática de certos crimes previstos neste diploma ou se tenha desviado do seu objecto ou dos seus fins para os cometer.
Trata-se de uma pena prevista em algumas legislações europeias e recomendada, como ultima ratio, para casos de excepcional gravidade, a utilizar sempre com a devida prudência.
11. Relativamente às contra-ordenações, reduziu-se o elenco das sanções acessórias em confronto com o sistema do Decreto-Lei n.º 191/83. A este propósito, foram tidas em consideração as críticas dirigidas à inconveniência de conferir à Administração o poder de aplicar sanções privativas de certos direitos, com a consequente diminuição de garantias.
12. No que respeita ao processo pelas contra-ordenações, admitiu-se a intervenção das associações de consumidores legalmente reconhecidas, em termos moderados, pela utilidade manifesta de que tal intervenção pode revestir-se, também aqui na linha de algumas recomendações do Conselho da Europa e dado o precedente do Decreto-Lei n.º 191/83.
13. Por razões semelhantes, abriu-se a possibilidade de intervenção, na qualidade de assistente, a qualquer pessoa, singular ou colectiva, desde que tenha sido lesada pelo facto, nos processos instaurados por crimes previstos no presente diploma.
Assim:
No uso da autorização legislativa conferida pelos artigos 1.º, alínea a), 2.º e 4.º, alínea a), da Lei n.º 12/83, de 24 de Agosto, o Governo decreta, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:

CAPÍTULO I
Princípios gerais
  Artigo 1.º
(Legislação subsidiária)
1 - Aos crimes previstos neste diploma são aplicáveis, subsidiariamente, o Código Penal, o Código de Processo Penal e legislação complementar.
2 - Às contraordenações económicas previstas neste diploma é aplicável, subsidiariamente, o Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE).
  Contém as alterações dos seguintes diplomas:
   - DL n.º 9/2021, de 29/01
  Consultar versões anteriores deste artigo:
   -1ª versão: DL n.º 28/84, de 20/01

  Artigo 2.º
(Responsabilidade por actuação em nome de outrem)
1 - Quem agir voluntariamente, como órgão, membro ou representante de uma pessoa colectiva, sociedade, ainda que irregularmente constituídas, ou de mera associação de facto, ou ainda em representação legal ou voluntária de outrem, será punido mesmo quando o tipo legal de crime ou de contra-ordenação exijam:
a) Determinados elementos pessoais e estes só se verifiquem na pessoa do representado;
b) Que o agente pratique o facto no seu próprio interesse e o representante actue no interesse do representado.
2 - O disposto no número anterior para os casos de representação vale ainda que seja ineficaz o acto jurídico fonte dos respectivos poderes.
3 - As sociedades civis e comerciais e qualquer das outras entidades referidas no n.º 1 respondem solidariamente, nos termos da lei civil, pelo pagamento das multas, coimas, indemnizações e outras prestações em que forem condenados os agentes das infracções previstas no presente diploma, nos termos do número anterior.

  Artigo 3.º
(Responsabilidade criminal das pessoas colectivas e equiparadas)
1 - As pessoas colectivas, sociedades e meras associações de facto são responsáveis pelas infracções previstas no presente diploma quando cometidas pelos seus órgãos ou representantes em seu nome e no interesse colectivo.
2 - A responsabilidade é excluída quando o agente tiver actuado contra ordens ou instruções expressas de quem de direito.
3 - A responsabilidade das entidades referidas no n.º 1 não exclui a responsabilidade individual dos respectivos agentes, sendo aplicável, com as necessárias adaptações, o n.º 3 do artigo anterior.

CAPÍTULO II
Dos crimes contra a economia e contra a saúde pública
SECÇÃO I
Princípios gerais
  Artigo 4.º
(Tentativa)
Nos crimes previstos no presente diploma a tentativa é sempre punível.

  Artigo 5.º
(Substituição da prisão por multa)
Não é admissível a substituição de prisão por multa quando a infracção for praticada concorrendo alguma das circunstâncias previstas no artigo seguinte.

  Artigo 6.º
(Determinação da medida da pena)
Na determinação da medida da pena atender-se-á especialmente às seguintes circunstâncias:
a) Ter sido praticada a infracção quando se verifique uma situação de falta ou insuficiência de bens ou serviços para o abastecimento do mercado, incluindo o regime de racionamento, desde que o seu objecto tenha sido algum desses bens ou serviços;
b) Ter sido cometida a infracção no exercício das suas funções ou aproveitando-se desse exercício, por funcionário do Estado ou de qualquer pessoa colectiva pública, ou por gestor, titular dos órgãos de fiscalização ou trabalhador de empresa do sector público ou de empresas em que o Estado tenha uma posição dominante, incluindo empresas públicas, nacionalizadas, de economia mista, com capital maioritário do Estado, concessionários ou dotadas de exclusivo, ou com administração nomeada pelo Estado;
c) Ter a infracção provocado alteração anormal dos preços no mercado;
d) Ter existido conluio, coligação ou aproveitamento desse tipo de associação voluntária para a prática da infracção;
e) Ter o agente poder económico relevante no mercado, determinado, nomeadamente, através de algum dos seguintes índices: tributação pelo grupo A da contribuição industrial, existência ao seu serviço de mais de 400 trabalhadores, ou 600 se o trabalho for por turnos, e posição dominante no mercado do bem ou serviço objecto da infracção;
f) Ter o agente aproveitado o estado de premente carência do adquirente, consumidor ou vendedor, com conhecimento desse estado;
g) Ter a infracção permitido alcançar lucros excessivos ou ter sido praticada com a intenção de os obter;
h) Representar o bem ou serviço, objecto da infracção, parte dominante do volume da facturação bruta total da empresa no ano anterior;
i) Ter o infractor favorecido interesses estrangeiros em detrimento da economia nacional.

  Artigo 7.º
(Penas aplicáveis às pessoas colectivas e equiparadas)
1 - Pelos crimes previstos neste diploma são aplicáveis às pessoas colectivas e equiparadas as seguintes penas principais:
a) Admoestação;
b) Multa;
c) Dissolução.
2 - Aplicar-se-á a pena de admoestação sempre que, nos termos gerais, tal pena possa ser aplicada à pessoa singular que, em representação e no interesse da pessoa colectiva ou equiparada, tiver praticado o facto.
3 - Quando aplicar a pena de admoestação o tribunal poderá, cumulativamente, aplicar a pena acessória de caução de boa conduta.
4 - Cada dia de multa corresponde a uma quantia entre 1000$00 e 100000$00, que o tribunal fixará em função da situação económica e financeira da pessoa colectiva ou equiparada e dos seus encargos.
5 - Se a multa for aplicada a uma entidade sem personalidade jurídica, responderá por ela o património comum e, na sua falta ou insuficiência, solidariamente, o património de cada um dos associados.
6 - A pena de dissolução só será decretada quando os fundadores da pessoa colectiva ou sociedade tenham tido a intenção, exclusiva ou predominante, de, por meio dela, praticar crimes previstos no presente diploma ou quando a prática reiterada de tais crimes mostre que a pessoa colectiva ou sociedade está a ser utilizada para esse efeito, quer pelos seus membros, quer por quem exerça a respectiva administração.
  Contém as alterações dos seguintes diplomas:
   - Declaração de 31/03 1984
  Consultar versões anteriores deste artigo:
   -1ª versão: DL n.º 28/84, de 20/01

  Artigo 8.º
(Penas acessórias)
Relativamente aos crimes previstos no presente diploma podem ser aplicadas as seguintes penas acessórias:
a) Perda de bens;
b) Caução de boa conduta;
c) Injunção judiciária;
d) Interdição temporária do exercício de certas actividades ou profissões;
e) Privação temporária do direito de participar em arrematações ou concursos públicos de fornecimentos;
f) Privação do direito a subsídios ou subvenções outorgados por entidades ou serviços públicos;
g) Privação do direito a participar em feiras ou mercados;
h) Privação do direito de abastecimento através de órgãos da Administração Pública ou de entidades do sector público;
i) Encerramento temporário do estabelecimento;
j) Encerramento definitivo do estabelecimento;
l) Publicidade da decisão condenatória.

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