Imprimir acórdão
Processo nº 151/98 Plenário Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I
1.1. - O Provedor de Justiça requereu, ao abrigo do disposto no artigo 281º, nº 2, alínea d), da Constituição da República (CR), a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo
10º do Decreto Regulamentar nº 40/86, de 12 de Setembro, por alegada violação do disposto nos artigos 18º, nº 2, e 165º, nº 1, alínea b), da Lei Fundamental (em bom rigor, a referência a este último preceito há-de entender-se feita relativamente ao artigo 168º, nº 1, alínea b), correspondente à versão da 1ª Revisão Constitucional, vigente à data da emissão da norma em apreço).
O diploma em que se insere a norma a sindicar foi editado pelo Governo no uso da competência prevista na alínea c) do artigo 202º da CR (redacção da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro), em regulamentação do nº 1 do artigo 25º da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto (Lei da Segurança Social), nos termos do qual '[...] as prestações do regime geral de segurança social, bem como as respectivas condições de atribuição, são determinadas na lei podendo umas e outras ser adaptadas à diversidade das actividades profissionais e às particularidades do seu exercício e ainda a outros factores que caracterizam a situação dos interessados'.
Com o Decreto Regulamentar, os trabalhadores inscritos marítimos que exerçam actividades na pesca, beneficiários da Caixa de Previdência e Abono de Família dos Profissionais de Pesca, podem ter acesso às pensões de velhice a partir dos 55 anos de idade, desde que tenham cumprido o prazo de garantia estabelecido para o regime geral de segurança social e totalizem, pelo menos, 30 anos de serviço, sem prejuízo da possibilidade de redução na idade de reforma (cfr., artigos 1º e 2º do diploma).
Ora o artigo 10º, sob a epígrafe 'Proibição de acumulação de pensões com exercício de actividade', dispõe:
'Os pescadores cujas pensões de reforma sejam calculadas ao abrigo do presente diploma não podem acumular as respectivas pensões de reforma com remunerações auferidas, a qualquer título, por actividade exercida na pesca.'
1.2. - A entidade requerente fundamenta o seu pedido por entender que a norma do artigo 10º configura uma restrição ao direito fundamental da liberdade de escolha de profissão, consagrado no nº 1 do artigo 47º da CR, a qual não pode ser estabelecida por mero decreto regulamentar.
Com efeito, observa, ao prescrever-se a impossibilidade de acumulação da pensão de reforma com o rendimento do trabalho, a qualquer título, provindo das pescas, está-se a condicionar a liberdade de decisão dos pescadores reformados: estes, ou optam por não iniciar ou manter essa actividade, por receio de o ganho hipotético não compensar a perda do rendimento da pensão, ou optam por a iniciar ou manter, perdendo o direito à pensão, perfilando-se como terceira alternativa a de manutenção de uma situação clandestina, eventualmente prejudicial para o próprio reformado-trabalhador, que, em situação fragilizada aceitará condições contratuais bastante mais penosas.
Deste modo, a possibilidade de o cidadão decidir livremente enveredar pela manutenção de uma determinada actividade está fortemente condicionada, melhor dizendo, restringida, pela imposição de efeitos negativos para a sua esfera patrimonial por via da norma impugnada.
Esta corporiza, assim – sempre no entendimento do Provedor de Justiça – uma restrição à liberdade de escolha e exercício de profissão, ao atribuir uma consequência, que se tem por bastante desfavorável, à opção de manter ou iniciar uma actividade piscatória por parte dos inscritos marítimos das pessoas reformadas, qual seja a perda do recebimento da pensão e da segurança que esse rendimento certo proporciona.
Sendo certo que a norma do artigo 47º, nº 1, da CR, pela sua inserção sistemática, beneficia do regime específico dos direitos, liberdades e garantias, ex vi do artigo 17º, primeira parte, do mesmo texto, e, nomeadamente, de protecção específica no que toca a ser restringida por actos infraconstitucionais (artigo 18º, nºs. 2 e 3), o Provedor de Justiça não afasta a possibilidade de se restringir essa liberdade, nem a razoabilidade ou admissibilidade da restrição em causa, mas discute que tal possa ocorrer por mero decreto regulamentar, uma vez que, por força do artigo 165º, nº 1, alínea b), da CR [ou melhor, do artigo 168º, nº 1, alínea b)], a mesma só pode ter lugar mediante lei da Assembleia da República ou decreto-lei do Governo, devidamente precedido de autorização legislativa.
2. - Notificado, nos termos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o Primeiro-Ministro respondeu, contestando que a norma seja inconstitucional, uma vez que, em sua tese, reporta-se a mesma ao regime de um 'direito social', assim se colocando fora da reserva parlamentar, rejeitando, de qualquer modo, que nela se contenha uma restrição da liberdade de profissão.
Transcrevem-se, a este propósito, as conclusões em que sintetizou a sua argumentação:
'A. O objecto imediato do artº 10º do DR nº 40/86 verte sobre um direito social, referente ao regime atributivo de pensões de reforma aos trabalhadores marítimos das pescas, o qual, não integrando necessariamente a reserva de lei [nº 2 do artº 63º e al. b) do nº 1 do art. 165º da CRP] pode ser objecto de concretização normativa através de diploma regulamentar; B. A título mediato ou reflexo, não parece existir por parte do preceito sindicado uma restrição da liberdade de escolha e exercício de profissão, posição jurídica activa que, integrando-se no universo dos direitos, liberdades e garantias, só pode ser limitada por acto legislativo. Isto porque: a) A referida disposição não limita o direito de escolha de profissão aos trabalhadores das pescas que se tenham reformado por desgaste físico, já que, por natureza, a referida reforma é atribuível pelo facto de se tornar inconveniente para os mesmos o exercício da citada actividade (artº 4ºdo DR nº
40/86); b) A mesma norma tão-pouco restringe o direito de escolha de profissão aos trabalhadores reformados por velhice, já que se cinge a fixar limites à percepção de rendimentos das pensões daqueles que tenham cessado o seu vínculo laboral em relação ao exercício de uma actividade profissional, por perfazerem uma determinada idade. C) Não é, em conclusão, o direito de liberdade de escolha e exercício de profissão que se encontra em causa na disciplina jurídica do artº 10º do DR nº
40/86, mas sim a fixação de limites atributivos de um rendimento derivado do gozo de um direito social, cuja titularidade é pressuposta pela cessação do contrato de trabalho relativamente a uma dada actividade profissional. D) Deve pois esse Venerando Tribunal rejeitar o pedido de fiscalização interposto pelo ilustre requerente. E) Salvaguardando o caso de esse Tribunal optar por um entendimento diverso, declarando a inconstitucionalidade da norma impugnada, entende a autoridade requerida que existem fundamentos para que restrinja os efeitos dessa mesma declaração a situações futuras, já que: a) O próprio requerente admite que o conteúdo da norma sindicada, independentemente das objecções formuladas à sua forma jurídica, se encontraria materialmente fundado, nos termos constitucionais. b) Os efeitos retroactivos de uma declaração de inconstitucionalidade poderiam gerar uma situação injusta e desigualitária num eventual regime compensatório entre os trabalhadores que desistiram de exercer o direito de reforma por velhice pelo facto de continuarem a sua actividade das pescas e os que optaram pelo regime de reforma com cessação do exercício da mesma actividade profissional.'
3. - Fixada a orientação deste Tribunal, após o debate a que alude o artigo 63º da Lei nº 28/82 (na redacção do artigo 1º da Lei nº 13-A/98, de 26 de Fevereiro) e distribuídos os autos para acórdão, cumpre, agora, proceder à sua elaboração.
II
1. - A apreciação do pedido depende, no entanto, da solução a conceder a uma questão prévia que é mister conhecer.
O artigo 10º do Decreto Regulamentar nº 40/86 já não tem hoje a redacção originária.
Na verdade, pelo artigo único do Decreto Regulamentar nº
2/98, de 4 de Fevereiro, a redacção do preceito foi alterada, passando a ser a seguinte:
'Os titulares de pensões de velhice calculadas ou recalculadas por aplicação das normas do presente diploma, perdem o direito às referidas prestações nos casos em que mantenham o exercício de actividade no mar a bordo de embarcações de pesca como inscritos marítimos e enquanto durar a mesma actividade.'
Como resulta do simples confronto dos textos, existem sensíveis diferenças entre o regime originariamente instituído pelo Decreto Regulamentar nº 40/86 e o regime resultante do diploma de 1998: desde logo, o primeiro referia-se a pensões de 'reforma' (o que incluiria, entre o mais, a pensão 'por desgaste físico' prevista no artigo 4º desse texto), enquanto o segundo se refere a pensões de 'velhice'; mas depois, e principalmente, o primeiro proíbe a acumulação da pensão com 'remunerações auferidas, a qualquer título, por actividade exercida nas pescas', ao passo que o segundo prevê a perda de pensão apenas para aqueles que 'mantenham o exercício de actividade no mar a bordo de embarcações de pesca como inscritos marítimos'.
Ocorre, na verdade, uma alteração 'substancial' do regime anterior como, de resto, nos dá conta o próprio preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 2/98, ao justificar a iniciativa legislativa adoptada.
Aí, após se considerar que a realidade actual que caracteriza o sector das pescas pouco tem a ver com a que inicialmente se perspectivava, sublinhou-se, designadamente, a necessidade e a premência da introdução de 'maior flexibilidade no tratamento de situações de acumulação de trabalho com a pensão auferida ao abrigo do artigo 10º do Decreto Regulamentar nº 40/86, de 12 de Setembro, de forma a permitir que os pensionistas possam exercer actividades ligadas ao sector, mantendo-se, no entanto, a impossibilidade de acumular essa pensão com o exercício da actividade, quando exercida a bordo de embarcações de pesca'.
Neste sentido, a nova redacção do artigo 10º veio restringir os casos em que é proibida a acumulação das pensões com o exercício de actividade no mar.
Ora, o princípio do pedido que informa a fiscalização abstracta sucessiva de constitucionalidade – o Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida, diz-nos o nº 5 do artigo 51º da Lei nº 28/82 – obsta a que se possa conhecer, como que por 'convolação', de outra norma (mesmo que de teor substancialmente idêntico à primeira convocada, o que nem é o caso), resultante de uma alteração legal do seu texto: o princípio do pedido impede que o Tribunal analise a constitucionalidade normativa concretizada em preceito diferente do originário, como, de resto, constitui orientação jurisprudencial firme (cfr., por todos e por último, os acórdãos nºs. 57/95 e 671/99, publicados no Diário da República, II Série, de 12 de Abril de 1995 e 10 de Fevereiro de 2000, respectivamente).
Assim, não podendo o pedido 'subsistir' senão como dirigido à redacção inicial da norma impugnada, há-de o mesmo ser entendido como visando a fiscalização abstracta da constitucionalidade de uma norma já revogada.
2. - A substituição, por um novo regime jurídico, do disposto na redacção originária do preceito em apreço não implicaria, por si só, e automaticamente – como resulta do exposto – a inutilidade do conhecimento do presente pedido de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.
Constitui, aliás, jurisprudência constante deste Tribunal o entendimento segundo o qual a revogação da norma que constitui objecto do pedido não é, por si, bastante para obstar à declaração da sua inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, uma vez que operando essa declaração, em princípio, ex tunc, produz efeitos que retroagem à data da entrada em vigor da norma (neste sentido, e por último, os acórdãos nºs. 188/94, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Maio de 1994, e 31/99, ainda inédito).
Se, em geral, não constitui obstáculo à apreciação do pedido o facto de uma norma já se encontrar revogada, não se deixará de destacar a particularidade de, no caso em análise, essa norma já se encontrar revogada à data em que foi formulado o pedido.
Com efeito, o pedido deu entrada neste Tribunal em 18 de Março de 1998, sendo de 4 de Fevereiro o diploma que alterou a redacção da norma
– o Decreto Regulamentar nº 2/98 –, tendo entrado em vigor decorrido o período normal de vacatio legis.
A este respeito, não pode deixar de se equacionar o problema que a respeito de situação idêntica já se colocou no processo nº 657/95 e que veio a ser enunciado e abordado no respectivo acórdão nº 672/99, ainda inédito – nos termos que se passam a transcrever:
'De harmonia com a reiterada jurisprudência do Tribunal, a circunstância de a norma sub judice se encontrar revogada não é suficiente, por si só, para deixar de conhecer do pedido de fiscalização sucessiva de constitucionalidade, e, nomeadamente, para se concluir pela inutilidade do pedido (cf., desde logo, o Acórdão nº 17/83, AcTC,1º vol., pp. 93ss.). Esta doutrina, porém, tem sido basicamente afirmada e aplicada em casos de revogação da norma, subsequentemente à apresentação do pedido – o que não é o caso agora. Não deverá, pois, deixar de começar por perguntar-se se tal doutrina mantém validade – e, portanto, haverá igualdade de acolher-se – quanto a normas já revogadas à data da apresentação de pedido. O problema – já se vê – é o de saber se não deveria considerar-se excluída, por princípio, a faculdade de requerer a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas já revogadas; ou, ao menos, se, em tal caso, o correspondente requerimento não deverá obedecer a acrescidas exigências. Ora, não será possivelmente de excluir que, neste outro tipo de situação, ocorram tópicos ou circunstâncias argumentativas que levem, na verdade, a considerá-la em termos diferentes dos da hipótese de revogação superveniente. Em todo o caso – tendo em conta o princípio do artigo 282º, nº 1, da Constituição, e mesmo a excepção do nº 3 do mesmo artigo, quanto aos efeitos da declaração da inconstitucionalidade – poderá admitir-se que, na sua formulação mais radical, a pergunta antes enunciada deva receber uma resposta n