25-02-2011 Temáticas específicas
'PROJECTO SIMPLIFICADOS' - INSTRUÇÃO N.º 1
Plano de acção, de 25 de Fevereiro de 2011, para incremento da aplicação das formas especiais do processo penal.
PROCURADORIA-GERAL DISTRITAL DE LISBOA
PLANO DE ACÇÃO
Dinamização dos Processos Especiais e Consensualização Penal
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Resumo da proposta
I – Procedimentos policiais:
i. Criação, por círculo/comarca e em colaboração com as entidades policiais locais, de lista de fenómenos criminais seleccionados para “Inquérito simplificado”, com elaboração de “diligências tipo” (mera orientação), seja para apresentação em processo sumário, seja para realização do inquérito num prazo aproximado de 60 dias. Poderá optar-se por selecção genérica ou por comunicação do Ministério Público em cada processo, sem prejuízo, obviamente, de posteriormente a investigação simplificada se revelar inadequada.
II – Procedimentos no Ministério Público:
i. Criação, por círculo/comarca, de lista de fenómenos criminais para tratamento simplificado, com elaboração de “diligências tipo” (mera orientação), de forma a realizar o inquérito num prazo aproximado de 60 dias (lista congruente com lista policial).
ii. Se possível e adequado, especialização funcional para tramitação destes processos.
iii. Criação na comarca/círculo de uma lista (meramente indicativa) de injunções tipo para suspensão provisória do processo.
iv. Criação na comarca/círculo de uma lista (meramente indicativa) de sanções tipo a aplicar no processo sumaríssimo.
v. Regras de registo (as mesmas do despacho 19/2009 PGDL):
1. Espécie: Inquérito-crime (INQC):
2. Complexidades:
SU - Procedimento sumário: Diligências de prova e/ou suspensão provisória do processo e/ou acusação
SD - Inquérito simplificado diversos
SO – Inquérito simplificado – crimes rodoviários
vi. Celebração ou alargamento de protocolos com entidades externas: DGAJ (CRC), INML, LPC, IGJ, IGAC, DGRS (injunções, etc), empresas alvo de contrafacção, outras.
vii. Criação de módulo específico no SIMP para partilha de informação.
III – Coordenação com Magistratura Judicial:
i. Procedimento sumário de concordância do JIC com a suspensão provisória do processo (em processo sumário).
ii. Regras de agendamento no caso dos processos sumários com diligências de prova.
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Fundamentação
Introdução
Nos termos do art. 16.º, n.º 1, da Lei 38/2009, de 20 de Julho (Lei sobre Política Criminal para o biénio 2009/2011), “ — O Ministério Público privilegia, no âmbito das suas competências e de acordo com as directivas e instruções genéricas aprovadas pelo Procurador-Geral da República, a aplicação aos crimes previstos no artigo anterior das seguintes medidas:
a) Arquivamento em caso de dispensa de pena;
b) Suspensão provisória do processo;
c) Julgamento pelo tribunal singular ao abrigo do n.º 3, do artigo 16.º do Código de Processo Penal;
d) Processo sumário ao abrigo do n.º 2 do artigo 381.º do Código de Processo Penal;
e) Processo abreviado;
f) Processo sumaríssimo;
g) Mediação penal.
Esta orientação de política criminal foi reforçada com a reforma do Código de Processo Penal operada pela Lei 26/2010, de 30 de Agosto, que alterou o regime dos processos especiais no sentido de promover a sua aplicação.
A Circular 4/2010 de S. Ex.º o Procurador-Geral da República concretizou a Lei 38/2009, de 20 de Julho.
Os processos especiais e a simplificação e celeridade da justiça penal
Os processos especiais, previstos nos artigos 381.º e seguintes do Código de Processo Penal (serão deste diploma todas as menções a disposições legais sem menção do respectivo diploma legal), são formas simplificadas de tramitação processual previstas pelo legislador, por referência ao processo comum.
Entende a Lei que, nos casos da denominada “pequena e média criminalidade” , podem prescindir-se de alguns dos procedimentos do processo comum, sem pôr em causa o princípio do processo justo e equitativo.
Mesmo sem abordar a questão da “obrigatoriedade” legal, verificados os respectivos pressupostos, do recurso às formas especiais, a utilização de uma forma de processo mais demorada e que apela a um maior consumo de recursos, quando seria possível atingir a mesma decisão de fundo de forma mais célere e simplificada, revela-se uma grave perda de eficácia e eficiência do sistema de justiça penal, directa (neste tipo de criminalidade) e indirecta (pelo menor investimento na investigação de criminalidade mais complexa).
A celeridade tem de ser sempre analisada de um ponto de vista sistémico, ou seja, a maior celeridade do processo como um todo pode ter de ser obtida à custa de uma menor celeridade de uma das suas fases (claro que esta transferência pode exigir a adequada transferência de recursos entre estruturas orgânicas – Magistrados e/ou funcionários).
Tendo em conta as três fases do processo comum, em primeira instância – inquérito, instrução, julgamento -, com funções e direcção de entidades diferentes – Ministério Público, Juiz de Instrução, Juiz de Julgamento -, as vantagens de utilização de formas especiais, bem como do mecanismo da suspensão provisória do processo, podem ser sintetizadas no seguinte quadro:
Inquérito Instrução Julgamento
SPP em processo sumário Não (diligências) Não Não
Julgamento sumário Não (diligências) Não Sim
SPP processo comum Sim Não Não
Mediação Sim Não Não
Sumaríssimo Sim Não Não (fase judicial)
Abreviado Sim (opcional) Não Sim
Comum Sim Sim Sim
Outra vertente a ter em conta, seja em termos de carga processual, seja em termos de custos para o Estado, decorre da desnecessidade de defensor caso se opte pela suspensão provisória do processo.
A pequena e média criminalidade e a necessidade de um tratamento normalizado
A realidade criminal da pequena e média criminalidade, como se sabe, é massificada (muitos casos com características similares).
Esta característica não só permite como exige, em nome da celeridade da justiça e do princípio da igualdade, mecanismos normalizados de decisão e processamento (sem prejuízo, naturalmente, das características específicas do caso concreto a justificar outro procedimento).
A previsão de formas processuais especiais no Código de Processo Penal não permite, só por si, atingir essa simplificação, uma vez quem, embora o legislador estabeleça um poder/dever na utilização das formas especiais verificados certos pressupostos, nada impede que um mesmo facto criminoso seja tramitado por formas processuais diferentes.
Utilizando um exemplo corrente, um crime de condução em estado de embriaguez, praticado em flagrante delito, pode ser tramitado em processo sumário, abreviado, sumaríssimo ou comum, bem como suspenso provisoriamente, seja em processo sumário, seja em processo comum.
Deverá assim ser o Ministério Público, ao abrigo das suas competências de titular da acção penal, enquadradas pela Lei de Política Criminal, a estabelecer uma estratégia processual penal que promova estes objectivos.
Assumindo as seguintes orientações gerais:
a) Julgar no âmbito do processo sumário toda a pequena e média criminalidade praticada em flagrante delito;
b) Privilegiar as formas processuais especiais com menor consumo de recursos;
obteríamos a seguinte grelha indicativa:
Detenção em flagrante delito
Pena até 5 anos (moldura penal ou via 16.º, 3, ex vi 381.º, 2) e viabilidade de inquérito em 15 dias
1.º Viabilidade e adequação de oportunidade e consenso
SPP em processo sumário
Inviabilidade ou inadequação de oportunidade, Julgamento sob a forma sumária
2.º
Prazo ultrapassado
Abreviado/Sumaríssimo
Fora de flagrante delito
(ou flagrante delito sem possibilidade de inquérito sumário) Pena até 5 anos (moldura penal ou via 16.º, 3) Viabilidade e adequação de oportunidade e consenso SPP ou mediação
Pena até 5 anos (moldura penal) e pena não privativa da liberdade Viabilidade e adequação de consenso Sumaríssimo
Pena até 5 anos (moldura penal ou via 16.º, 3, ex vi 391.º-A, 2) Sem oportunidade ou consenso e com prova simples e evidente Abreviado
Pena superior a 5 anos, prova complexa ou depois de 90 dias de inquérito e sem viabilidade de soluções de oportunidade ou consenso
Processo Comum
Face ao regime legal, alerta-se para a necessidade de uma rápida avaliação por parte do Ministério Público dos pressupostos de utilização do mecanismo do art. 16.º, n.º 3, do CPP.
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Proposta - Conclusão
Considerando a orientação de actividade da PGDL para 2011 de resolver 60% dos casos pelos institutos processuais penais simplificados, as propostas infra apresentadas decorrem da reflexão sobre procedimentos, que reputamos de “boas práticas”, já adoptados em algumas Comarcas e que a experiência tem revelado poderem ser úteis para os objectivos pretendidos por todos nós.
De acordo com a percepção recebido dos próprios Magistrados Coordenadores, revela-se essencial na concretização deste objectivo flexibilizar o modo de o atingir, permitindo assim a adequação à realidade criminal e jurisprudencial de cada Comarca.
Foi precisamente este princípio de flexibilização e de responsabilização de cada Comarca que determinou a forma como foram estabelecidos os objectivos anuais da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa: objectivos globais de utilização das formas especiais de processo, sem especificar quais os institutos concretos a utilizar.
O próprio plano de acção apenas estabelece mecanismos gerais a utilizar, a concretizar localmente.
Ao mesmo tempo, deverá a coordenação, tanto ao nível da Procuradoria-Geral Distrital como de cada Círculo, monitorizar os resultados e melhorar/corrigir os procedimentos, nomeadamente por via da partilha das experiências desenvolvidas.
I – Procedimentos policiais:
Sendo as entidades policiais a registar muitos dos processos criminais e a realizar o respectivo inquérito, a selecção de casos de pequena e média criminalidade a justificar tratamento simplificado deverá ser efectuada nesse momento inicial (uma vez que no caso dos processos sumário, associados à detenção em flagrante delito, a selecção é feita por natureza).
Pelo exposto, deverá ser criada pela coordenação do Ministério Público na Comarca/círculo, e em colaboração com as entidades policiais locais, uma lista de fenómenos criminais mais frequentes seleccionados para “Inquérito simplificado”, com elaboração de “diligências tipo” (mera orientação), de forma a apresentação em sumário ou a realizar o inquérito num prazo aproximado de 60 dias.
Poderá optar-se por selecção automática ou por comunicação específica do Ministério Público.
Obviamente que este procedimento simplificado será abandonado assim que se revelar inadequado ao concreto fenómeno criminal em investigação.
II – Procedimentos no Ministério Público:
No que se refere ao próprio Ministério Público, pretende-se a criação de mecanismos harmonizados que facilitem a actuação dos Magistrados, mantendo, naturalmente, a avaliação individual da solução mais adequada a cada caso concreto.
Assim, propõe-se também a elaboração em cada círculo/comarca, de uma lista de fenómenos criminais para tratamento simplificado (congruente com a lista policias), para registo e orientação sobre as “diligências tipo” (mera orientação), de forma a realizar o inquérito num prazo aproximado de 60 dias.
A experiência tem demonstrado virtudes na especialização funcional na tramitação destes processos. Mas também têm sido assinaladas fragilidades, a nível de motivação pessoal e eventual desequilíbrio na distribuição de serviço, que poderão justificar soluções de rotatividade no desempenho funcional.
Assim, embora se proponha a especialização funcional para tramitação destes processos, a mesma deverá apenas verificar-se se possível e adequada, sendo que especialização não significa exclusividade (têm sido encontradas soluções de especialização não exclusiva).
Propõe-se a criação na comarca/círculo de uma lista (meramente indicativa) de injunções tipo para suspensão provisória do processo, bem como uma lista (meramente indicativa) de sanções tipo a aplicar no processo sumaríssimo.
Em alguns casos, estas injunções tipo podem ser objecto de protocolos a estabelecer com entidades externas, nomeadamente DGRS, procedimento corrente em casos de violência doméstica e que pode ser alargada a outros fenómenos criminais.
Em qualquer dos casos, trata-se de uma orientação sujeita a actualizações, sempre que os critérios legais e jurisprudências o possam exigir. Sugere-se que esta lista tenha em conta a dosimetria aplicada pelos Juízes da Comarca/círculo para situação similares.
A PGD Lisboa deverá promover uma ou mais reuniões com as Comarcas/círculos para harmonizar critérios para a elaboração, ficando ainda responsável por partilhar com todas as comarcas os documentos que cada uma for elaborando, facilitando o trabalho e a melhoria contínua da actividade de cada comarca.
Para o efeito, será criado um módulo temático no SIMP.
Em termos de registo, não se vislumbra necessidade de proceder a qualquer alteração às regras constantes do despacho 19/2009 PGDL, nomeadamente pela flexibilidade da espécie SD, onde serão registados os crimes seleccionados nas listas previamente elaboradas:
1. Espécie: Inquérito-crime (INQC):
2. Complexidades:
SU - Procedimento sumário: Diligências de prova e/ou suspensão provisória do processo e/ou acusação
SD - Inquérito simplificado diversos
SO – Inquérito simplificado – crimes rodoviários
Por se entender essencial para a celeridade da acção penal, nomeadamente no que se refere ao recurso ao processo sumário, deverá promover-se a celebração de protocolos, tanto a nível distrital como local, para simplificar e acelerar a realização de determinadas diligências, nomeadamente com as seguintes entidades externas: DGAJ (CRC), INML, LPC, IGJ, IGAC, DGRS, instituições locais de saúde, educação, apoio social, etc.
III – Coordenação com Magistratura Judicial:
O recurso a formas especiais no âmbito do processo penal poderá apelar à coordenação com os serviços da Magistratura Judicial, em termos de procedimentos e agendamento de diligências.
Por outro lado, a utilização da suspensão provisória do processo e do processo sumaríssimo deverá ter em conta os critérios da jurisprudência em termos de injunção/sanção a aplicar.
Assim, para além da consideração dos entendimentos jurisprudênciais na utilização dos mecanismos processuais simplificados, poderão ser elaborados procedimentos coordenados com os serviços judiciais, nomeadamente procedimentos para a (dis)concordância do JIC com a suspensão provisória do processo (em processo sumário), bem como regras de agendamento no caso dos processos sumários com diligências de prova.
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Grupo de Trabalho PGDL Formas de processo especial