|
DL n.º 380/99, de 22 de Setembro REGIME JURÍDICO DOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL |
Versão desactualizada - redacção: Decreto-Lei n.º 2/2011, de 06 de Janeiro! |
|
Contém as seguintes alterações: |
Ver versões do diploma:
|
- DL n.º 2/2011, de 06/01
- DL n.º 181/2009, de 07/08
- DL n.º 46/2009, de 20/02
- Rect. n.º 104/2007, de 06/11
- DL n.º 316/2007, de 19/09
- Lei n.º 56/2007, de 31/08
- Lei n.º 58/2005, de 29/12
- DL n.º 310/2003, de 10/12
- DL n.º 53/2000, de 07/04
| - 11ª "versão" - revogado (DL n.º 80/2015, de 14/05)
- 10ª versão (DL n.º 2/2011, de 06/01)
- 9ª versão (DL n.º 181/2009, de 07/08)
- 8ª versão (DL n.º 46/2009, de 20/02)
- 7ª versão (Rect. n.º 104/2007, de 06/11)
- 6ª versão (DL n.º 316/2007, de 19/09)
- 5ª versão (Lei n.º 56/2007, de 31/08)
- 4ª versão (Lei n.º 58/2005, de 29/12)
- 3ª versão (DL n.º 310/2003, de 10/12)
- 2ª versão (DL n.º 53/2000, de 07/04)
- 1ª versão (DL n.º 380/99, de 22/09) | |
|
|
SUMÁRIOEstabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial
- [Este diploma foi revogado pelo(a) Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de Maio!]
[NOTA de edição - São mantidos em vigor os artigos 104.º e 113.º, ex vi n.º 4 do artigo 202.º do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio] _____________________ |
|
Estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial
Decreto-Lei n.º 380/99
de 22 de Setembro
Estabelecidas as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, procede-se, dentro do prazo de um ano estabelecido no artigo 35.º da mesma, à concretização do programa de acção legislativa complementar, definindo-se o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial.
Estabelecem-se igualmente instrumentos operacionais necessários à programação da execução dos planos, bem como mecanismos de compensação de benefícios e encargos entre proprietários afectados pela execução dos planos municipais, dando igualmente cumprimento à exigência de regulamentação complementar, no domínio da política de solos e nos instrumentos de transformação da estrutura fundiária.
O presente diploma procede, assim, à definição do regime aplicável aos instrumentos de gestão territorial criados ou reconduzidos ao sistema pela lei de bases, bem como, no que respeita aos instrumentos já existentes, à revisão dos regimes vigentes.
São delimitadas as responsabilidades do Estado, das autarquias locais e dos particulares relativamente a um modelo de ordenamento do território que assegure o desenvolvimento económico e social e a igualdade entre os Portugueses no acesso aos equipamentos e serviços públicos, num quadro de sustentabilidade dos ecossistemas, de solidariedade intergeracional e de excepcionalidade, face ao desaparecimento de pressão demográfica dos anos 60 e 70, da transformação de solo rural em solo urbano.
Concretiza-se o princípio consagrado na revisão constitucional de 1997, no novo n.º 5 do artigo 65.º, de participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento territorial, quer na vertente da intervenção, assegurada ao longo de todo o procedimento, quer na vertente da divulgação, alargando-se o dever de publicitação, designadamente através da comunicação social, das decisões de desencadear os processos de elaboração, alteração ou revisão, da conclusão das diversas fases e teor dos elementos a submeter a discussão pública, das conclusões desta bem como dos procedimentos de avaliação.
Consagra-se o dever de explicitação, pelos instrumentos de gestão territorial, do respectivo fundamento técnico.
Procede-se à caracterização e definição de regras de tutela dos interesses públicos com expressão territorial, estabelecendo-se como princípios gerais a fundamentação dos critérios utilizados na sua necessária identificação e hierarquização nos instrumentos de gestão territorial que os prosseguem, a explicitação dos efeitos das medidas de protecção neles estabelecidas, graduando a prioridade a conferir àqueles cuja prossecução determine o mais adequado uso do solo em termos ambientais, económicos, sociais e culturais e determinando a dependência da alteração da classificação do solo rural da necessária comprovação da respectiva indispensabilidade económica, social e demográfica.
Desenvolve-se o princípio da organização do sistema de gestão territorial num quadro de interacção coordenada regulando-se formas de coordenação das diversas intervenções públicas com impacte territorial, quer no âmbito de cada uma das pessoas colectivas responsáveis pelas diversas fases do processo de planeamento, quer no âmbito das relações entre as mesmas, estabelecendo-se, relativamente ao Estado e às autarquias locais, o dever de promoção, de forma articulada e garantindo o respeito pelas respectivas atribuições na elaboração dos vários instrumentos e o cumprimento dos limites materiais impostos à intervenção dos diversos órgãos e agentes relativamente ao processo de planeamento nacional, regional e municipal, da política de ordenamento do território.
O reconhecimento da importância decisiva, prenunciada na lei de bases, de uma efectiva coordenação de intervenções, máxime entre as várias entidades públicas intervenientes no processo de planeamento, fundamenta a opção consagrada quanto à configuração do acompanhamento da elaboração dos diversos instrumentos, estabelecendo-se como regra que o mesmo compete a uma comissão mista de coordenação cuja composição deve traduzir a natureza dos interesses a salvaguardar e a relevância das implicações técnicas a considerar bem como regras de funcionamento visando assegurar o contributo do mesmo para uma efectiva consideração, responsabilização e concertação dos interesses relevantes em presença bem como para uma efectiva discussão pública.
Explicitam-se as relações entre os diversos instrumentos, desenvolvendo-se o princípio da necessária compatibilização das respectivas opções.
A disciplina do processo tendente à aprovação dos diversos instrumentos obedece a uma matriz comum: definição sucessiva da respectiva noção, objectivos, conteúdo material e documental, elaboração, acompanhamento, concertação, participação e discussão pública e aprovação.
A natureza estratégica global do programa nacional, instrumento chave na articulação entre as políticas de ordenamento do território e de desenvolvimento económico e social, resulta com clareza da definição do seu conteúdo: materialmente, estabelecerá não apenas as opções e as directrizes relativas à configuração do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural, mas também os princípios e os objectivos assumidos pelo Estado quer quanto à localização de actividades, serviços e investimentos públicos, quer em matéria de qualidade de vida e efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, tendo em vista a promoção de uma efectiva equidade territorial.
Do ponto de vista documental, esta estratégia desenvolve-se num relatório, documento prospectivo de definição de cenários de desenvolvimento territorial, a elaborar com base em cenários contrastados, e num programa de acção que, definindo os objectivos a atingir numa perspectiva de médio e longo prazos, traduz o compromisso do Governo, responsável pelo respectivo desenvolvimento e concretização, em matéria de acção legislativa, investimentos públicos e outros instrumentos de natureza fiscal ou financeira para a concretização da política de desenvolvimento territorial, bem como de coordenação (designadamente através da articulação entre programas sectoriais e regionais) entre sectores da administração central e desta com a administração local e as entidades privadas, estabelecendo propostas de cooperação.
À semelhança do estabelecido em matéria de planos sectoriais, prevê-se igualmente a determinação da decisão de elaboração de plano especial por resolução do Conselho de Ministros explicitando a sua finalidade, com menção expressa dos interesses públicos prosseguidos, a especificação dos objectivos a atingir, a indicação da entidade pública responsável pela respectiva elaboração e o respectivo âmbito territorial, com menção expressa das autarquias locais envolvidas.
Atenta a sua directa vinculação dos particulares, optou-se por aproximar a disciplina da discussão pública do estabelecido para o plano director municipal.
O desenvolvimento da orientação definida na lei de bases quanto à nova configuração dos planos regionais de ordenamento do território, instrumentos de definição do quadro estratégico subjacente ao ordenamento do espaço regional e referência para a elaboração dos planos municipais, concretiza-se desde logo na definição dos seus objectivos, nomeadamente explicitando-se a sua articulação com a estratégia regional de desenvolvimento económico e social constante dos correspondentes planos de desenvolvimento regional cujos objectivos o plano regional deverá traduzir espacialmente, equacionando ainda as medidas tendentes à atenuação das assimetrias de desenvolvimento que se verifiquem no âmbito do espaço regional.
Em conformidade com o resultado do referendo realizado em 8 de Novembro de 1998, prevê-se que até à instituição em concreto das regiões administrativas as competências relativas aos planos regionais sejam exercidas pelas comissões de coordenação regional, permitindo-se ainda a possibilidade de, ouvido o conselho da região, proporem ao Governo a estruturação do plano regional em unidades de planeamento susceptíveis de elaboração e aprovação faseadas correspondentes a espaços sub-regionais integrados na respectiva área de actuação.
No que se refere aos planos intermunicipais, de elaboração facultativa, clarificam-se os seus objectivos, prevendo-se que integrem directrizes para o uso integrado do território abrangido e a definição de redes intermunicipais de infra-estruturas, equipamentos, transportes e serviços, bem como de padrões mínimos e objectivos a atingir em matéria de qualidade ambiental, e estabelece-se que a sua elaboração compete aos municípios associados para o efeito ou às associações de municípios, estando a respectiva proposta, à semelhança do previsto para o plano director municipal, igualmente sujeita a parecer da comissão de coordenação regional.
A nova configuração do acompanhamento da elaboração dos planos municipais, quer na vertente da intervenção dos diversos sectores da Administração, quer na previsão da submissão da proposta de plano director municipal a parecer final da comissão de coordenação regional, traduz-se ainda no alargamento do âmbito da ratificação aos casos em que, não obstante a não verificação da devida conformidade:
a) Com o plano regional, o plano director municipal tenha sido objecto de pareceres favoráveis da comissão mista de coordenação e da comissão de coordenação regional;
b) Como o plano sectorial, o plano director municipal tenha sido objecto de parecer favorável da entidade responsável pela elaboração daquele;
c) Como o plano intermunicipal, o plano director municipal tenha sido objecto de pareceres favoráveis da comissão mista de coordenação e da comissão de coordenação regional.
Ainda em matéria de ratificação, estabelece-se a regra da automática revogação das disposições constantes dos instrumentos de gestão territorial pela mesma afectados e a determinação do seu carácter excepcional após a aprovação do programa nacional e dos novos planos regionais, ocorrendo então apenas a solicitação da câmara municipal ou quando no âmbito do procedimento de elaboração e aprovação for suscitada a violação de disposições legais e regulamentares ou a incompatibilidade com instrumentos de gestão territorial eficazes.
Na regulamentação do plano de pormenor, procura-se clarificar e desenvolver o seu carácter operativo, nomeadamente aditando-se ao seu conteúdo material, entre outros elementos, a definição da situação fundiária da área de aplicação, prevendo-se a possibilidade de, por deliberação da câmara municipal, adoptar modalidades simplificadas.
A dinâmica dos instrumentos de gestão territorial estrutura-se em torno do conceito central de alteração, estabelecendo-se que a mesma pode decorrer, para além da entrada em vigor de leis ou regulamentos que colidam com as respectivas disposições ou estabeleçam servidões administrativas ou restrições de utilidade pública que as afectem, da evolução das perspectivas de desenvolvimento económico e social que lhes estão subjacentes e, nos casos de plano regional, sectorial e intermunicipal, ainda da ratificação de planos municipais ou aprovação de planos especiais que com eles não se conformem.
Atenta a natureza da vinculação dos planos especiais e municipais e o consequente acréscimo da relevância da salvaguarda dos princípios da estabilidade do planeamento e da segurança jurídica, estabelece-se um período de três anos após a respectiva entrada em vigor durante o qual apenas poderão ser objecto de alteração em circunstâncias excepcionais, por força da entrada em vigor de leis ou regulamentos ou para introdução de meros ajustamentos de natureza técnica, estando, nos dois últimos casos, sujeita a um procedimento simplificado e célere, igualmente sujeito a publicidade.
O conceito de revisão é reservado para os planos especiais e municipais, estabelecendo-se que a mesma pode decorrer da necessidade de adequação à evolução, a médio e longo prazos, das condições que determinaram a respectiva elaboração tendo em conta os relatórios de avaliação da sua execução, ou ainda da respectiva suspensão e consequente necessidade de adequação à prossecução dos interesses públicos que a determinaram, a qual apenas poderá ocorrer, à excepção da decorrente de situações de suspensão, após o referido período de três anos.
As medidas cautelares são circunscritas às medidas preventivas, que se destinam a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano, podendo ser estabelecidas em área para a qual tenha sido decidida não apenas a elaboração ou suspensão mas também a alteração ou revisão de plano municipal de ordenamento do território, e à suspensão dos procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização, a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da entrada em vigor do plano municipal ou especial ou sua revisão.
A opção pela eliminação da figura das normas provisórias fundamenta-se essencialmente na actual cobertura quase total do País por planos directores municipais eficazes, não se justificando assim a necessidade de ultrapassar as dificuldades resultantes da morosidade do processo de planeamento que subjaz à admissibilidade da aplicação antecipada do plano que tais medidas consubstanciam e a manutenção de um mecanismo que consagra, ainda que provisoriamente, opções de planeamento sem submissão a discussão pública.
Na disciplina das medidas preventivas esclarece-se a necessidade de demonstração da verificação do princípio da necessidade no seu estabelecimento, determinando-se que o mesmo deve não apenas demonstrar a respectiva necessidade mas também esclarecer as vantagens e os inconvenientes de ordem económica, técnica e social decorrentes da sua adopção.
Inovação significativa é ainda a previsão de direito à indemnização decorrente da adopção de medidas preventivas nas seguintes situações:
a) Quando comportem, durante a sua vigência, uma restrição ou supressão substancial de direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados, designadamente mediante licença ou autorização;
b) Quando a mesma ocorra dentro do prazo de quatro anos após a caducidade de medidas preventivas anteriores, correspondendo o valor da indemnização ao prejuízo efectivo provocado à pessoa em causa em virtude de ter estado provisoriamente impedida de utilizar o seu solo para a finalidade para ele admitida.
Desenvolvendo o princípio, estabelecido na lei de bases, de execução coordenada e programada do planeamento territorial, o projecto pretende estabelecer um sistema que prossiga, ao nível da execução, os objectivos de programação e coordenação das actuações da Administração, assegurando a colaboração entre entidades públicas e particulares e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos.
A execução desenvolve-se no âmbito de unidades a delimitar para o efeito pela câmara municipal, por iniciativa própria ou a requerimento dos proprietários interessados, as quais devem integrar as áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos. Da opção pela submissão a apreciação pública das opções de planeamento decorre a previsão de discussão pública, em termos análogos aos previstos para a apreciação dos planos de pormenor (submissão à apreciação das entidades públicas relevantes e dos representantes dos interesses económicos, sociais, culturais e ambientais a salvaguardar), prévia à aprovação de tais unidades de execução quando as mesmas correspondam a áreas não abrangidas por plano de pormenor.
Neste âmbito, prevêem-se três sistemas através dos quais a execução pode concretizar-se: o sistema de compensação, no qual a iniciativa pertence aos particulares; o sistema de cooperação, no qual a iniciativa pertence ao município, e o sistema de imposição administrativa, no qual a iniciativa e a respectiva concretização cabem ao município, actuando directamente ou através de concessão de urbanização, necessariamente precedida de concurso público.
A concretização do princípio da perequação compensatória dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares traduz-se no estabelecimento do dever de previsão nos mesmos de mecanismos que a assegurem, a aplicar no âmbito de plano de pormenor ou de unidade de execução, prevendo-se, a título exemplificativo, os seguintes:
a) A fixação de um índice médio de utilização, nos termos do qual o plano fixa um direito abstracto de construir correspondente a uma edificabilidade média, resultando o direito concreto de construir dos actos de licenciamento das operações urbanísticas e de cujo excesso decorre para o proprietário o dever de cedência para o domínio privado do município de área com a possibilidade construtiva em excesso ou, na situação inversa, o direito a adequada compensação (designadamente através de desconto nas taxas urbanísticas ou aquisição, pelo município, da parte do terreno com menor capacidade edificatória), a combinar com a fixação de uma área de cedência média, da qual decorre, para o proprietário em causa, o dever de compensação ao município, em numerário ou em espécie, a fixar em regulamento municipal, ou o direito de ser compensado, consoante se verifique, na determinação em concreto, que a área de cedência efectiva lhe é inferior ou superior, respectivamente, podendo esta compensação realizar-se ainda entre particulares;
b) A repartição dos custos de urbanização, estabelecendo-se um dever de comparticipação nos mesmos a determinar em função do tipo ou intensidade de aproveitamento urbanístico estabelecidos pelo plano ou da superfície do lote ou parcela, susceptível de pagamento, por acordo entre os proprietários interessados, mediante a cedência ao município de lotes ou parcelas com capacidade edificatória de valor equivalente.
Pretende-se, assim, garantir a concretização de uma efectiva perequação de benefícios e encargos decorrentes do plano sem, contudo, coarctar a liberdade de criação, pelos municípios, de outros mecanismos susceptíveis de prosseguir tal objectivo.
Nos casos em que a compensação não se mostre possível, estabelece-se ainda o dever de indemnização de situações designadas pela doutrina como «expropriações do plano», correspondentes a restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo preexistentes e juridicamente consolidadas que determinem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação, a suportar pela entidade responsável pela aprovação do instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares de que resultem.
Em matéria de avaliação dos instrumentos de gestão territorial, desenvolvem-se as formas de acompanhamento permanente, prevendo-se ao nível da avaliação técnica a criação de um observatório, a criar no âmbito do MEPAT, integrando um grupo de peritos constituído por especialistas no domínio do ordenamento do território, ao qual competirá a criação e o desenvolvimento de um sistema nacional de dados sobre o território e a elaboração de relatórios periódicos sobre a concretização das orientações do programa nacional e em particular sobre a articulação entre as acções sectoriais, bem como a possibilidade de recurso à avaliação por entidades independentes, designadamente instituições universitárias ou científicas nacionais com prática de investigação relevante neste domínio.
Procura-se igualmente relacionar a dinâmica dos instrumentos de gestão com a respectiva avaliação, explicitando-se que da mesma pode resultar a fundamentação de propostas de alteração quer do plano quer dos respectivos mecanismos de execução.
Na regulamentação dos relatórios sobre o estado do ordenamento do território, previstos na lei de bases, procura-se articular as vertentes técnica e política da avaliação do sistema, determinando-se que os mesmos devem traduzir não apenas o balanço da execução dos instrumentos mas também os níveis de coordenação interna e externa obtidos.
Finalmente, estabelecem-se regras de transição entre sistemas de planeamento e de sucessão de leis no tempo.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Assim:
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte: | CAPÍTULO I
Disposições gerais
SECÇÃO I
Disposições gerais
| Artigo 1.º
Objecto |
| O presente diploma desenvolve as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, definindo o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial. |
| |
|
|
|
|
|