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ACRL de 22-03-2018
Recursos hídricos. Bens do domínio público. Região Autónoma da Madeira.
I. Face à letra da lei n.° 13/91 de 03-06, que contém o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, designadamente, no seu art. 144° na área do arquipélago da Madeira só bens do domínio público afectos à defesa nacional e a serviços públicos não regionalizados é que não integram o domínio público da Região.
II. Os estatutos regionais são leis de valor reforçado, que não podem ser derrogadas por outras leis, salvo respeitando as regras da sua alteração, sendo inválidas as normas legais que infrinjam direitos das Regiões neles consagrados.
III. Pelo que a lei 54/2005 de 15-11 rege sobre a titularidade dos recursos hídricos e estabelece um comando genérico para todo o território nacional, mas tem de ser interpretada de modo restritivo, e com respeito pelo valor reforçado da lei 13/91 (artigo 144° referido), nomeadamente, das regras contidas no art° 9° do CC, entendendo-se, que a sua previsão não revoga o ali contemplado e portanto não tem aplicação àquelas situações.
Proc. 752/17.9T8FNC.L1 8ª Secção
Desembargadores: Isoleta Almeida Costa - Carla Mendes - -
Sumário elaborado por Susana Leandro
_______ TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA
Ap 752/17.9T8FNC
Acordam os Juízes da 8.ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Lisboa:
A... SARL demandou a Região Autónoma da Madeira e o Estado Português, alegando, em síntese, que:
Comprou dois prédios situados na freguesia do Porto Moniz, os quais vieram a ser objecto de anexação num só prédio,
Que o prédio se situa dentro da margem das águas do mar, dentro da largura de 50 metros a partir da linha do máximo da praia-mar das águas vivas equinociais
Que existem diversos documentos que demonstram que os mencionados prédios já pertenciam a particulares desde 1864,
Após cumprimento do contraditório foi proferido despacho saneador que declarou:
Por força da lei, no lado passivo, intervém o Ministério Público, em nome próprio, nos termos previstos no artigo 5°, n.° 1, alínea e) do Estatuto do Ministério Público.
Tal como foi configurada a relação material controvertida pelos autores, os réus Estado Português e Região Autónoma da Madeira não aparecem como sujeitos de tal relação e, por conseguinte, titulares de um interesse relevante para efeito de legitimidade passiva. Concluiu pela ilegitimidade do Estado Português e Região Autónoma da Madeira e, consequentemente, absolvem-se os réus da instância.
Deste despacho apelou a autora que lavrou as conclusões ao adiante:
a) A A. demandou a Região Autónoma da Madeira e o Estado Português, representado pelo Ministério Público, na presente ação;
b) O Ministério Público foi citado pelo Tribunal a quo para contestar a ação em 0910212017;
c) A Região Autónoma da Madeira e o Ministério Público, ambos contestaram a presente ação, oportunamente;
d) O Ministério Público contestou a ação em nome próprio;
A Região Autónoma da Madeira e o Ministério Público, através das suas contestações, consideraram-se partes legítimas na presente ação;
O Estado e a Região Autónoma da Madeira são partes legítimas nas ações que têm como pedido o reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas presumivelmente do domínio público, nos termos do artigo 4.° da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, e do artigo 144.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira;
A presente ação foi intentada ao abrigo da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, sendo que o domínio público marítimo pertence ao Estado (cfr. artigo 4.°);
O n.° 1 do artigo 15.° da Lei n.° 54/2005 define quem tem competência para contestar - o Ministério Público - e não quem tem que ser demandado;
O artigo 144.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não pode ser derrogado pela Lei n.° 54/2005, sob pena de violação de lei de valor reforçado, constitucionalmente garantida;
De acordo com o n.° 1 do artigo 15.° da Lei n.° 54/2005, a contestação é da competência do Ministério Público quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais;
A intervenção do Ministério Público, em nome próprio, só se coloca em situações concretas e pontuais, e não face a quaisquer ações de reconhecimento de propriedade privada sobre bens que integram o domínio público marítimo, como a presente;
Não estão em causa, nesta ação, interesses coletivos públicos, mas sim o interesse direto do Estado e da Região Autónoma da Madeira enquanto presumíveis proprietários dos prédios reclamados pela ora Recorrente;
A manter o seu entendimento, cabia sempre ao Tribunal a quo ter proferido despacho pré-saneador destinado a providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias, nos termos do n.° 2 do artigo 6.° e do n.° 2 do artigo 590.° do CPC, o que não sucedeu;
A presente sentença constituiu uma decisão surpresa;
A decisão de considerar os Réus partes ilegítimas nesta ação violou o princípio pro actione;
O MP respondeu tendo lavrado as conclusões e em síntese que
As Regiões Autónomas não têm natureza estadual, pelo que não se concebe que para as mesmas se tenha transferido o domínio público necessário do Estado, atenta a sua incindível conexão com a identidade e em função do exercício da soberania. - neste sentido, vid. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 408/12, disponível no endereço www.tribunalconstitucional.pt; Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, in Estatuto Político-dministrativo dos Açores Anotado, 1997, Principia, págs. 249 e ss.
Concorda-se com a ilegitimidade da Região A. Madeira
A Constituição da República, no seu art. 219º, n.º1, estabelece, além do mais, que Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar (-.).
Densificando essas atribuições, o Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 47/86, de 15.10), no seu artº 3º, n°1, al.e), atribui-lhe competência para assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses colectivos e difusos, conferindo-lhe intervenção principal nos processos quando representa aqueles interesses (cfr. Artº 5º, nº1, al.e) do Estatuto referido).
Por seu lado, o artº 26º-A do Código de Processo Civil, na redação aplicável ao presente litígio, reconhece ao Ministério Público legitimidade para propor e intervir nas ações e procedimentos destinados à defesa de interesses difusos.
Em consonância com o regime legal, estipula o art. 28º da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, que o referido diploma legal se aplica às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo do diploma regional que proceda às necessárias adaptações, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses colectivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas ações, agindo em nome próprio, nos termos do n.º1 do art. 15º do diploma citado.
Tendo a recorrente demandado uma parte com legitimidade processual passiva, como se disse, o Estado Português, representado pelo Ministério Público, afigura-se-nos que a instância ficará regularizada dirigindo-se um convite à Autora para fazer intervir na lide o Ministério Público, em nome próprio, dando-se assim cumprimento ao poder-dever de gestão processual, homenageando-se o mérito e a substância sobre questões de forma.
Objecto do recurso:
São as conclusões da alegação que delimitam o âmbito da matéria a conhecer por este tribunal sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso.
Nesta senda as questões a decidir são:
Legitimidade dos RR Estado Português e Região Autónoma da Madeira para serem partes na presente ação.
Âmbito da norma do artigo 15° n° 2 da lei 54/2004 e saber se o MP face a tal preceito tem sempre intervenção em nome próprio, em quaisquer ações de reconhecimento de propriedade privada sobre bens que integram o domínio público marítimo, como a presente
Na afirmativa à questão anterior saber se o Tribunal recorrido deve dar a oportunidade à Autora para regularizar a instância, convidando-a a fazer intervir na ação o Ministério Público, não como representante do Estado, mas sim em nome próprio.
Conhecendo.
Não é discutido nos autos que com esta ação a A pretende o reconhecimento de que o
prédio identificado na petição e que integra a margem das águas do mar, é propriedade privada, nos termos do n.°2 do art.15° da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro ou, caso assim não se entenda, que o dito prédio que integra a margem das águas do mar, é propriedade privada, por ter sido mantido na posse pública de proprietários privados pelo tempo necessário à formação de usucapião e que atenta a data da propositura da ação é aplicável a lei 54/2005 na redacção da Lei 34/2014, de 19.06, se trata de ação tempestiva.
Estabelece o art. 15°, n.°1 da Lei n.° 54/2005, de 15.11. que Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando estejam em causa a defesa de interesses colectivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas acções, agindo em nome próprio.
Nos termos do n.° 2 do referido artigo Quem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis deve provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas cantiladas, antes de 22 de Março de 1868.
A parte legítima ativa é a pessoa que invoca ser proprietário das parcelas de leitos ou margens de água do mar ou de outras águas navegáveis ou flutuáveis.
Quanto à legitimidade passiva é pertinente convocar o Estatuto da Região Autónoma da Madeira lei 13/91 (artigo 144°) que prescreve quanto à propriedade dos bens de domínio publico:
« 1 - Os bens do domínio público situados no arquipélago, pertencentes ao Estado, bem como ao antigo distrito autónomo, integram o domínio público da Região.
2 - Exceptuam-se do domínio público regional os bens afectos à defesa nacional e a serviços públicos não regionalizados não classificados como património cultural».
por outro lado a Constituição da República Portuguesa no art. 84.°, redação da Lei de revisão n.° 1/1989, estabelece n.° 2: a lei define quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites.
Este comando constitucional remete a sua solução a dar a esta questão para a lei. Neste sentido o Ac desta Relação 1224/08.8TBSCR.L1-2 de 12-01-2012 in dgsi «Sumário:l - As margens do mar que não sejam propriedade privada, nos termos do art. 12.°, n.° 3 da Lei n.° 54/2005 de 15 de Novembro, integram, no âmbito das Regiões Autónomas, o domínio público da respectiva Região». (...) neste se acentuando, que: « Resultando ainda, dos termos da discussão daquela norma, que o legislador constituinte não quis inovar na matéria, designadamente no sentido de alterar o conteúdo dos domínios públicos até então juridicamente consagrados.
E essa consagração mostrava-se feita na Lei n.° 13/91 de 03-06, que contém o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, designadamente no seu art. 144.°»
É fora de duvida face à letra da lei que, na área do arquipélago da Madeira só os bens do domínio público afectos à defesa nacional e a serviços públicos não regionalizados é que não integram o domínio público da Região.
As parcelas dos autos não estão afectas à defesa nacional.
Os estatutos regionais são leis de valor reforçado, que não podem ser derrogadas por outras leis, salvo respeitando as regras da sua alteração, sendo inválidas as normas legais que infrinjam direitos das Regiões neles consagrados.
Pelo que a lei .° 54/2005 de 15-11 rege sobre a titularidade dos recursos hídricos e estabelece um comando genérico para todo o território nacional, mas tem de ser interpretada de modo restritivo, e com respeito pelo valor reforçado da lei 13/91 (artigo 144° referido), ao abrigo nomeadamente, das regras contidas no art° 9° do CC, entendendo-se, que a sua previsão não revoga o ali contemplado e portanto não tem aplicação àquelas situações.
Daqui se conclui que e não estando as parcelas dos autos afectas à defesa nacional ou a serviço público não regionalizado, a questão da sua propriedade há-de ser dirimida no confronto com a Região Autónoma, titular do correspondente direito de propriedade que e como tal é parte legitima para ser demandada.
Estamos numa situação em que o domínio público é da Região por força da lei pelo que improcede, nesta parte a apelação mantendo-se o segmento da decisão que julgou o Estado parte ilegítima
Procede todavia a apelação quanto ao segmento da decisão que declarou a Região Autónoma parte ilegítima já que a mesma como se viu é a titular do direito discutido
Da intervenção do MP em nome próprio:
O artigo 15°, n.° 1 da Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, na redação dada pela Lei n.° 34/2014, de 19.06 veio estabelecer que cabe ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses colectivos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas acções, agindo em nome próprio.
Conforme o MP ressalta nas suas alegações « A Constituição da República, no seu art. 219°, n.°1, estabelece, além do mais, que Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar (...).
Densificando essas atribuições, o Estatuto do Ministério Público (Lei n.° 47/86, de 15.10), no seu art° 3°, n°l, al.e), atribui-lhe competência para assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses colectivos e difusos, conferindo-lhe intervenção principal nos processos quando representa aqueles interesses (cfr. art° 5°, n°l, al.e) do Estatuto referido).
Em consonância com o regime legal, estipula o art. 28° da Lei n.° 54/2005, de 15 de Novembro, que o referido diploma legal se aplica às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo do diploma regional que proceda às necessárias adaptações, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses colectivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas acções, agindo em nome próprio, nos termos do n.°1 do art. 15° do diploma citado».
Ora,
Saber se o MP deve intervir em nome próprio nesta acção significa responder à questão da natureza dos interesses aqui em discussão.
Nos termos da alínea f) do artigo 84° da CRP, o conjunto das coisas públicas integra ainda «outros bens como tal classificados por lei».
Convoca-se, aqui, a jurisprudência do Acórdão do Tribunal Constitucional 326/2015, de 29 de Julho DR n.° 146/2015, Série 11 de 2015-07-29, a qual, se segue de perto, na parte que nos interessa:
«De acordo com a doutrina nacional, isto significa que há bens que são declarados dominiais pela CRP, e cuja declaração de dominialidade não pode ser revogada por lei ordinária: são os bens dominiais por natureza, herdeiros das antigas res communes omnium; e há bens que são dominiais por serem assim declarados por lei, e cuja dominialidade está, portanto, na disponibilidade do legislador ordinário: são os bens dominiais por determinação legal [cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume II, 9.a edição (reimpressão), 1980, p. 897; João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, Lisboa, Âncora, 2013, 1 l.a edição, pp. 184/185].
A doutrina chama a atenção para que esta margem de manobra legislativa não é absoluta ou irrestrita, carecendo a dominialização de outros bens para além dos enunciados no artigo 84.° da CRP de uma justificação válida à luz dos interesses constitucionalmente protegidos e do princípio da proporcionalidade.
As margens de águas públicas não integram, à luz da CRP, o domínio público por natureza.
A sua classificação legal como dominiais surgiu com o artigo 2.° do Decreto Régio de 31 de dezembro de 1864, que incluiu no domínio público imprescritível os portos de mar e praias e os rios navegáveis e flutuáveis, com as suas margens, os canais de valas, os portos artificiais e as docas existentes ou que de futuro se construíssem (cf. Diogo Freitas do Amaral/José Pedro Fernandes, Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico, Coimbra Editora, 1978, p. 100).
Segundo a doutrina, a atribuição de caráter dominial às praias, às margens de cursos de água navegáveis e flutuáveis - implicou, tão-somente, a incorporação no domínio público dos terrenos marginais que já pertenciam ao domínio privado do Estado.
Por outras palavras, «a lei não teve manifestamente em vista reduzir de um golpe à propriedade pública todos os terrenos das praias, incluindo os que estivessem na propriedade privada dos particulares» [cf. Afonso Rodrigues Queiró, As praias e o domínio público (Alguns problemas controvertidos), Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.os 3258, 3259 e 3260, 1964, p. 337].
Doutra banda, estamos na presença de interesses colectivos públicos se a afectação do bem a utilidade pública, ou seja, que a sua utilização tenha por objecto a satisfação de interesses colectivos de certo grau e relevância (cf. os Acórdãos do STJ de 10 de Novembro de 1993 - BMJ 431-300 e inter alia de 10 de Abril de 2003 - P.° 4714/02-2.'),
O uso público relevante para o efeito é precisamente o que pressupõe uma finalidade comum desse uso. Isto é, se cada pessoa, isoladamente considerada, utiliza o bem apenas com vista a um fim exclusivamente pessoal ou egoístico, distinto dos demais utilizadores do mesmo e sem atenção aos interesses dos demais, não é a soma de todas as utilizações e finalidades pessoais que faz surgir o interesse público necessário para integrar aquele uso público relevante. Por muitas que sejam as pessoas que utilizem um determinado bem, só se poderá sustentar a relevância desse uso por todos para conduzir à classificação de caminho ou terreno público se o fim visado pela utilização for comum à generalidade dos respectivos utilizadores, por o destino dessa utilização ser a satisfação da utilidade pública e não de uma soma de utilidades individuais).
E não pode, naturalmente, deixar de ser assim, desde logo porque só por esta forma está materialmente justificada a integração dum bem no domínio público, por afectação à utilidade pública (através da prática que consagra a coisa à produção efectiva de utilidade pública, como escreve Marcelo Caetano, em Manual de Direito Administrativo, tomo II, reimp. da 9ª ed., Coimbra, 1980, págs. 922-923).
Essa afectação à utilidade pública deve revelar-se na satisfação de interesses colectivos de certo grau ou relevância,
Dito de uma outra forma, o domínio público hídrico, na medida em que se ache funcionalmente ligado à circulação de bens, pessoas e ideias, diz respeito a coisas tidas por vitais para a comunidade, ou seja, dotadas de um «grau de utilidade pública primordial», circunstância que explica a integração dominial de que são objeto na generalidade dos ordenamentos jurídicos (cf., neste sentido, José Pedro Fernandes, Domínio Público, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume IV, pp. 166 e ss.).
Assim se explica que, subjacente à sujeição legal de uma dada categoria de bens ao domínio público e à consequente afirmação da propriedade pública sobre a mesma, devam estar fundamentos que atestem a indispensabilidade ou, pelo menos, a elevada conveniência dessa subordinação à satisfação de certo interesse público, tendo em conta que o legislador dispõe de meios alternativos para a consecução desse escopo, tais como as servidões administrativas e outras restrições de utilidade pública (cf. Gomes CanotilhoNital Moreira, Constituição da Republica anot).
Daqui se retira, que muito embora na origem do decreto régio de 1864, tenha estado a meramente, a transformação da propriedade de domínio privado do Estado em propriedade de domínio publico desse mesmo Estado, o certo é que à sua natureza não são alheios aqueles fins colectivos de interesse públicos.
Do exposto, resulta que, na presente causa, por força da lei, no lado passivo, intervém o Ministério Público, em nome próprio, nos termos previstos no artigo 5°, n.° 1, alínea e) do Estatuto do Ministério Público.
Resta tão só, por força, do que está escrito no n.° 1 do art.° 15° daquela Lei, fazer intervir no processo, como Réu em nome próprio, quem já o era - o Ministério Público - ainda que em representação de outrem (o Estado Português).
aqui acompanhamos a decisão constante do Ac desta Relação de 20.06.2017 in apelação 08/14.1T8PTS.L1-1 publicado na dgsi na parte ora transcrita:
« É verdadeiramente inegável que esse dever previsto no art.° 6° do CPC 2013,(...), o Mmo Juiz a quo desse oportunidade às Autoras para regularizar completamente a situação, convidando-as a fazer intervir na acção o Ministério Público, não como representante do Estado, mas sim em nome próprio isto é, em defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais).
E no mesmo sentido aponta (impõe) o n.° 2 do artigo 590° do mesmo Código de Processo Civil. ( ••)
Ora, atendendo nomeadamente ao que se encontra previsto nos ares 6°, 7° e 590° n.° 2 do CPC 2013, é nítido e notório que o ritual processual previsto por Lei (due process of law) não foi minimamente cumprido pelo Mmo Juiz a quo,.
Segue deliberação
Procede a apelação (parcialmente) e consequentemente, revoga-se a decisão recorrida, no segmento em que declara a Região Autónoma da Madeira parte ilegítima determinando-se em sua substituição que seja a mesma declarada parte legitima nos precisos termos ora deliberados devendo ser concedido à Autora o prazo de 10 dias para fazer intervir na lide, como Réu em nome próprio, o Ministério Público, por forma a que o mesmo seja citado para deduzir contestação como defensor de interesses colectivos da Comunidade independentes do Estado, isto é, em defesa de interesses coletivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais.
Sem custas.
lisboa, 22 de Março de 2018
Isoleta Almeida Costa
Carla Mendes
Octávio viegas
Sumário:
Face à letra da lei n.° 13/91 de 03-06, que contém o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, designadamente, no seu art. 144° na área do arquipélago da Madeira só os bens do domínio público afectos à defesa nacional e a serviços públicos não regionalizados é que não integram o domínio público da Região
Os estatutos regionais são leis de valor reforçado, que não podem ser derrogadas por outras leis, salvo respeitando as regras da sua alteração, sendo inválidas as normas legais que infrinjam direitos das Regiões neles consagrados.
Pelo que a lei .° 54/2005 de 15-11 rege sobre a titularidade dos recursos hídricos e estabelece um comando genérico para todo o território nacional, mas tem de ser interpretada de modo restritivo, e com respeito pelo valor reforçado da lei 13/91 (artigo 144° referido), ao abrigo nomeadamente, das regras contidas no art° 9° do CC, entendendo-se, que a sua previsão não revoga o ali contemplado e portanto não tem aplicação àquelas situações
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