11-01-2012   Temáticas específicas

'O MINISTÉRIO PÚBLICO E A DIRECÇÃO EFECTIVA DO INQUÉRITO'

Intervenção da Procuradora-Geral Distrital na Conferência de 11.01.2012, de encerramento do Ciclo de Conferências organizado pelo DCIAP/PGR sobre 'O Ministério Público e o Combate à Corrupção'.

DIRECÇÃO EFECTIVA DO INQUÉRITO


SEMINÁRIO “COMBATER A CORRUPÇÃO”
DCIAP

GULBENKIAN 11 DE JANEIRO DE 2012


A senhora Dra. Cândida Almeida, directora do DCIAP e minha querida amiga, dirigiu-me um convite muito amável para estar aqui hoje falando de um tema que me é tão caro a mim como a ela: a direcção do inquérito.

A ideia não é tanto que eu explore as possíveis abordagens do tema no plano dogmático.

O que se pretende é uma leitura do conteúdo operativo do conceito de direcção do inquérito no contexto da criminalidade de que trata este seminário.

Procurarei fazê-lo no tempo disponível, esperando a vossa benevolência , considerando o adiantado da hora.

*

O exercício da acção penal é a dimensão mais expressiva da actividade do Ministério público.

Embora se possa dizer que faz parte do ADN funcional do Ministério Público, a verdade é que nem sempre se exprimiu no processo com o significado que hoje conhecemos.

O exercício da acção penal não está necessariamente associado à direcção das fases preliminares do processo.

Os da minha idade (e já são poucos aqui na sala) recordam-se seguramente de que mesmo depois da instauração da democracia, se viveu um período em que a intervenção Ministério Público no inquérito se reconduzia à chancela de um dossier, inteiramente organizado no seio das polícias;

E que, no modelo da instrução obrigatória, dirigida pelo juiz, a iniciativa do Ministério Público se confinava à promoção, que tinha lugar no tempo e de acordo com a discricionariedade daquele.

O Código de processo Penal de 1987 nasceu, assim, num quadro de ruptura:
ruptura com o modelo de inquérito policializado;
ruptura com um modelo de instrução obrigatório,
que se burocratizou,
que transformou os processos em extensos e inextricáveis emaranhados de papéis
e que, por essa razão, deixou incumpridas as expectativas comunitárias relativamente à função estabilizadora do processo penal.

Em Lisboa foram necessários quase 15 anos para liquidar a pesada herança do tribunal de instrução criminal.

Recordo o passado porque a memória desse tempo deve iluminar a leitura que no presente se faça sobre a postura funcional dos magistrados na direcção do inquérito.

O legislador de 1987 recusou uma investigação criminal autónoma dominada pelas polícias e atribuiu a direcção do inquérito a uma magistratura de iniciativa.

Uma magistratura que pressupôs capaz do impulso propulsivo necessário a assegurar a eficácia funcionalmente orientada do processo penal.

*

A direcção do inquérito, nos termos em que o conceito de direcção pode ser lido no processo penal constitui, antes de mais, a garantia da titularidade do inquérito pelo Ministério Público .

Nela se inscrevem poderes de superintendência, de orientação, e de fiscalização.

No plano passivo, a direcção pressupõe deveres de obediência, de informação e de lealdade.

A titularidade e direcção do inquérito, envolvendo um feixe alargado de poderes e de deveres, não implica a realização material e directa de todos os actos processuais que o integram, nem pressupõe a realização de actos materialmente de investigação, essência da actividade das polícias.

No leque de escolhas que se abre entre a realização material de todos os actos de inquérito e a delegação genérica, a exigência fundamental que se coloca é a de que a intervenção do Ministério Público seja juridicamente parametrizado pelo dever de realizar as finalidades do processo, num quadro de igualdade.

Daí que, nas hipóteses que se podem formular no quadro deste seminário – criminalidade praticada no exercício de funções públicas, envolvendo agentes com grande notoriedade pública e “competência de acção”, - a exigência de uma direcção activa se justifique, ainda e também, para assegurar a igualdade.


A diversidade dos fenómenos criminais, com um leque tão vasto de categorias que vão da criminalidade apelidada de “burocrática” até ao crime altamente complexo e organizado, impõem uma enorme plasticidade do conceito de direcção.

Assim, a direcção do inquérito pode convocar um leque de opções metodológicas cujos parâmetros se estendem da delegação genérica e em branco até à avocação, passando por composições de delegação para a prática de certos actos e pela assistência.

A delegação “em branco”, de recurso tendencial na chamada criminalidade burocrática e de massa, implica a pré definição de critérios e pressupõe a aferição casuística da respectiva verificação.

Mesmo aí, o magistrado não pode demitir-se do dever de verificar se o “caso” se inscreve rigorosamente nos parâmetros “dos casos” a que se aplica aquele modelo de delegação.

E também não pode, por inércia, perder o controlo do modo e do tempo da prática dos actos de inquérito, sob pena de violação do dever de direcção.

A investigação criminal não tem autonomia no desenho constitucional português. A investigação só se compreende no quadro de um inquérito e a direcção deste constitui dever do Ministério Público.


A delegação com instruções para a prática de actos - que se justifica em segmentos de criminalidade grave, mas que pode revelar adequação em contextos específicos de média criminalidade -, correspondendo a um modelo de direcção mais intenso, ainda desencadeia, por vezes, reacções de incompreensão dos OPC’s.

Nos inquéritos mais complexos, nomeadamente quando esteja em causa criminalidade grave e/ou organizada, a intensidade da direcção deve acentuar-se – até mesmo pelas exigências de que a lei faz depender a prática de certos actos.

Nesses contextos impõe-se uma articulação mais estreita entre o Ministério Público e os órgãos de polícia criminal, articulação que passa pela pré-compreensão do objecto do processo; pela planificação articulada dos passos de investigação previsíveis e até mesmo pela definição e intervenção prematura de quem vai exercer as funções de juiz das liberdades.

A solução para estas hipóteses será a constituição inicial de equipas, reconhecidas e caucionadas pela hierarquia dos Órgão de Polícia Criminal, que trabalhem directamente com o Ministério Público, sendo igualmente relevante o acompanhamento precoce do juiz de instrução.

O crime grave implica sempre uma direcção activa.

Direcção activa que se exprime na definição do objecto do inquérito; na identificação das hipóteses a provar; na indicação de um roteiro de acção; no acompanhamento próximo dos tempos e termos de execução do roteiro.

Não há direcção na ignorância, nem na inércia.



Depois,
A eficácia da direcção do inquérito tem pressuposta a estabilização do entendimento que os intervenientes principais têm sobre o papel que a lei lhes destina;

A compreensão estabilizada do espaço de cada um na dinâmica processual;

Uma das dificuldades que ainda hoje se sente na condução de inquéritos mais complexos prende-se com alguns espaços de atrito que subsistem, aqui e ali, na relação entre o Ministério Público e alguns órgãos de Polícia criminal, em particular a Polícia Judiciária.

No modelo do CPP de 1987 o MP dirige o inquérito e os Órgãos de polícia investigam.

Investigam, praticando ou não actos materialmente processuais mas, ao agir no processo, fazem-no não por poder originário, mas em decorrência da sua condição de órgãos auxiliares de uma autoridade judiciária.

Se aqueles espaços de atrito eram perfeitamente expectáveis na transição de um modelo histórico marcado pela quase fungibilidade funcional do Ministério Público e da polícia judiciária no processo penal, hoje, 24 anos decorridos não têm justificação.

Muitos dos equívocos em que laboramos, são resultantes da memória persistente de um passado histórico em que o MP exerceu funções de polícia judiciária.

Como sabem, no modelo dos Decretos-Lei n.º 35007 e 35042, os lugares de Inspector da Polícia Judiciária podiam ser providos por agentes do Ministério Público em comissão de serviço .

As evoluções dessa matriz acabaram por caucionar uma prática - que se foi generalizando -, em que ganhou consistência a um modelo em que a Polícia Judiciária e Ministério Público, ambos sob a dependência hierárquica do Ministro da Justiça e sob orientação deste, partilhavam as funções relativas à instrução e à acusação, cabendo ao Ministério Público, na instrução preparatória, os poderes e funções que o Código de Processo penal até então reservava ao juiz.

Em Lisboa, Porto e Coimbra a Polícia Judiciária tinha poderes para proceder à instrução preparatória relativamente aos crimes cuja instrução, nas demais comarcas, competisse do Ministério Público -, o que significa uma competência partilhada entre o Ministério Público e a Polícia Judiciária na direcção da instrução preparatória .

Mas, para além disso, a Polícia Judiciária tinha também poderes para decidir do destino dos processos, podendo mandar arquivar ou determinar que ficassem a aguardar a produção de melhor prova .


A Constituição de 1976 abriu caminho à grande ruptura com o modelo do Decreto-Lei n.º 35007.

Ruptura que se deu já em 1977, com o Decreto-Lei n.º 377/77 que clarificou as posições relativas do Ministério Público e da Polícia Judiciária, atribuindo ao Ministério Público o poder de exercício da acção penal e retirando à Polícia Judiciária a prerrogativa de decidir sobre o destino da investigação.

Apesar desta reforma, a tradição institucional do Decreto Lei n.º 35007 e a representação que dela se fazia mantiveram-se, o que, num primeiro momento, poderia explicar a dificuldade na compreensão do novo modelo.


*
Creio que as maiores dificuldades se colocam no plano da avocação, metodologia que, ainda hoje, suscita desconfianças, para além das compreensíveis dificuldades que induz na gestão dos efectivos dos órgãos de polícia criminal.

Mas os OPC’s não podem deixar de ter presente que a avocação constitui um método que se inscreve nos poderes de direcção do Ministério Público;
e têm também de se organizar com base nessa previsão.


A direcção do inquérito não releva apenas de poderes. Tem uma dimensão intrínseca de dever que emerge da lei e é irrenunciável.
*
O MP responde funcional e institucionalmente pelos resultados do inquérito no plano dos princípios e na lógica do sistema.

Mas responde também pelos resultados do inquérito numa perspectiva prática. E não só pelos resultados.

Nos processos com maior índice de mediatização há uma responsabilização pública quase imediata por todas as propostas que impliquem, por exemplo, medidas de restrição de liberdade;

Responde externamente por todos os resultados negativos: pelas cifras negras lidas pelos despachos de arquivamento (é o arquivador), pelas prescrições do procedimento criminal, pelas não pronúncias, pelas absolvições ...

Nenhuma organização convive com a certeza de responsabilização por resultados e a impossibilidade de controlo do modo e dos meios de acção que os determinam.

*
Como dizia o conselheiro Cunha Rodrigues em jeito de desabafo “ os nossos meios são as polícias”.

Os órgãos de polícia criminal que trabalham na dependência funcional do Ministério Público têm o dever de executar com lealdade as instruções que lhes são transmitidas ;

Não podem ignorar deveres mínimos de informação;

E também não podem gerir com total independência os tempos processuais e depois alimentar a expectativa de que os magistrados os aguardem disponíveis, para, no timing por eles exigido, adoptarem as iniciativas processuais que reclamam.


Correspondentemente, o Ministério Público não pode postar-se a gerir o capital de queixa, quando e se aguardar pacientemente sentado à secretaria que lhe tragam maços de papéis para chancela, demitindo-se da sua função dirigente do inquérito que constitui, a final, a fonte de legitimação da intervenção dos OPC’s.

O que ficou dito não implica desvalorização da autonomia organizativa ou técnica das polícias, que deve ser rigorosamente preservada pelo Ministério Público.

A admissão da autonomia das polícias de investigação, no plano técnico, corresponde ao reconhecimento de que a investigação criminal comporta métodos positivados e meios e técnicas que, escapando a uma disciplina jurídica, têm o seu espaço nas práticas policiais;

De que a investigação criminal pressupõe o domínio de conhecimentos e técnicas específicos e tem componentes que podem não até passar pelo processo.


Esse reconhecimento, por parte do Ministério Público, precede, aliás, a LOIC de 2000.

Na vacatio do Código de Processo Penal de 1987, o Procurador-Geral da República preparando a respectiva entrada em vigor, emitiu instruções em que expressamente chamava a atenção para a necessidade preservação do espaço de reserva constitutivo da autonomia dos órgãos de polícia criminal.

“O diverso enquadramento orgânico e hierárquico das polícias criminais e os multiformes estatutos da função impõem que os magistrados do Ministério Público exerçam os poderes respectivos tendo presentes dois níveis de intervenção: o processual, em que é mister aplicar e fazer cumprir as normas e princípios constantes do Código de Processo Penal e da Lei Orgânica do Ministério Público; e o organizacional (interessando aspectos técnicos, estratégicos, operacionais e logísticos), em que importa resguardar o conteúdo essencial da autonomia das polícias.

*
A LOIC de 2000, veio assegurar:

a intocabilidade da organização hierárquica própria de cada OPC.

a reserva de actuação de conteúdo técnico;

e,
um outro domínio de reserva, na área da planificação e gestão da investigação, com a criação de um direito de “opção sobre a melhor via e momento de cumprimento das atribuições legais”, que recebeu a designação de autonomia táctica.

Se provavelmente estamos todos de acordo quanto à leitura do sentido e limites do conceito de autonomia técnica, o consenso parece desfazer-se no que se refere à autonomia táctica.

Qualquer que seja a leitura que se faça, a autonomia táctica deve ceder, sempre que do seu exercício possam resultar situações que esvaziem de conteúdo o conceito de direcção do inquérito ou que abram a porta à quebra da independência da investigação criminal.


A autonomia táctica não pode ser lida como oportunidade na realização da investigação.

Sendo a investigação criminal uma actividade desenvolvida num quadro jurisdicionalizado e conformado pela direcção de uma magistratura cujo perfil de actuação no processo penal é orientado por um critério de legalidade,

a compreensão do conceito de autonomia táctica exclui parâmetros de oportunidade e conveniência, enquanto critérios ou fundamentos de condicionamento do início de investigações ou de realização de diligências.

A independência da investigação criminal é condição do exercício da igualdade (igualdade dos cidadãos perante a lei penal e o sistema de justiça), característica essencial do Estado de Direito Democrático.

A admissibilidade de critérios de oportunidade, ainda que não explícitos, atinge o princípio da igualdade e fragiliza o princípio da independência dos tribunais, de que o Ministério Público é também garante.


*
Para além de todas as considerações de ordem dogmática o Ministério Público, na medida em que decide, a final, sobre o exercício da acção penal, tem também verdadeiro interesse prático na direcção efectiva do inquérito.

A dificuldade na prolacção de um despacho final está na razão inversa do grau de efectividade da direcção do inquérito.

Quanto mais activa for a direcção do inquérito maior é o conhecimento que o magistrado tem do processo e a facilidade com que decide, a final.


De um ponto de vista material, a direcção do inquérito não se realiza sem o conhecimento da realidade criminal que o processo medeia.

Não me refiro apenas ao conhecimento do facto singelo, mas do ambiente em que este se inscreve; do modo como o acto se insere, ou não, num dado fenómeno criminal.

Na generalidade da criminalidade associada ao exercício de funções públicas, a direcção do inquérito não se concretiza sem o estabelecimento das relações funcionais e interpessoais que convergem, articulando-se numa cadeia de interesses.

Tal como na criminalidade de rua a direcção eficaz do inquérito pressupõe a reconstituição dos grupos que se estabelecem para a prática dos crimes, no crime económico a eficácia da direcção passa, também, pela revelação dos núcleos relacionais que se organizam para práticas criminosas em torno de certos interesses.

E se no crime de rua a recolha e o tratamento da informação se processam quase exclusivamente no quadro da actividade técnica de polícia, o mesmo se não dirá de uma criminalidade perpassada por uma lógica de influência, em que os sinais exteriores de poder significam capacidade de acção.

Ao contrário do que acontece no crime de rua, em que os agentes cultivam o secretismo e convivem em ambientes de partilha reservada (os bas fonds), aqui, muita da informação relevante é identificável em fontes abertas.

Em 1982, no início da minha carreira, desempenhei funções por dois anos na Alta Autoridade Contra a Corrupção. E quando lá cheguei verifiquei, com espanto, que uma das publicações que se adquiria com regularidade, como instrumento de trabalho. era uma revista intitulada Quem é Quem.

Era um espaço de vaidades em que políticos, empresários e gestores públicos se expunham em fotos e na sua vida pessoal e patrimonial, revelando a identidade dos familiares mais próximos, dos amigos, os hóbbis...

Rapidamente aprendi como essa informação poderia ser preciosa na identificação de núcleos de interesses.

A internet e a divulgação das redes sociais colocaram hoje a um dedo do teclado de qualquer magistrado dados relevantíssimos sobre o ambiente em que se produz muita da criminalidade de colarinho branco.

E esse conhecimento é essencial a quem pretenda efectivamente dirigir o inquérito em matéria de criminalidade económico financeira.

Os processos medeiam realidades que devemos estudar e aprofundar se queremos alcançar resultados positivos no combate a este tipo de criminalidade.

Dirigir o inquérito não é gerir papel;

Libertar o processo da secretária com decisões atomísticas, não é dirigir o inquérito.

A experiência evidencia que na direcção do inquérito o MP tem ainda de superar uma cultura muito marcada por atavismos burocráticos em que o processo se organiza como um repositório de papéis, um diário de ocorrências.


Depois, é preciso reforçar, na direcção do inquérito, o controle do tempo dos actos e associar ao objectivo de reconstituição dos factos, a exigência de realização de justiça num prazo razoável.

Há sinais claros de melhoria neste domínio.
Nos últimos anos melhoraram sensivelmente as taxas de case turn over no penal, com a redução do tempo médio de vida dos inquéritos;
Há alterações significativas, no tempo e na capacidade de esclarecimento dos factos nos inquéritos complexos.
Alguns casos mais recentes (BCP, BPN, Face Oculta, Sucessivos processos da CML) exemplificam e permitem detectar uma alteração consistente de padrão.



Termino,

Em 1987 o legislador processual penal atribuiu ao Ministério Público um estatuto processual de centralidade, na fase de inquérito, entregando-lhe a respectiva direcção.

Passaram 24 anos. Passou o tempo da experiência.

As eventuais dificuldades que possam pontualmente surgir na efectivação da dependência funcional dos OPC’s, sendo relevantes, não devem sugerir planos de exculpação ou convocatórias para a evasão.

O MP tem que manter uma compreensão aguda das responsabilidades que a direcção do inquérito envolve.

Da expectativa comunitária gerada com a reforma processual de 1987.

Se não a mantiver, podemos estar certos de que não haverá absolvições. Se falharmos, “a história não nos absolverá”.

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